José Celso Cardoso Jr, Doutor em Desenvolvimento (IE-Unicamp), desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto.
No interior do pacote de maldades fiscais e sociais contidas na PEC 188/2019, uma em especial tem tido menos destaque nos debates correntes, embora represente uma das mais graves violações de direitos constitucionais fundamentais do Estado democrático de direito no Brasil desde a CF-1988.
Trata-se da tentativa de inclusão de um parágrafo único ao artigo 6º, prevendo que "será observado, na promoção dos direitos sociais, o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional". Ora, o artigo 6º da CF-1988, marco dos direitos sociais, estabelece que: "São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição." Desta forma, o referido parágrafo único, se aprovado, representará uma forma de relativização ou severa restrição dos direitos sociais fundamentais ao condicioná-los ao "equilíbrio fiscal intergeracional", mesmo sendo este um (pseudo) conceito, teórica e empiricamente questionável. Senão, vejamos.
Em linhas gerais, é possível afirmar que a ideia de equilíbrio fiscal intergeracional, como âncora de longo prazo para os gastos públicos na PEC 188, está impregnada de ao menos dois problemas sem solução dentro do arcabouço teórico liberal ou monetarista ao qual pertence. Em primeiro lugar, a noção de equilíbrio fiscal ali contido está contaminada por uma visão contábil de curto prazo (janeiro a dezembro de cada ano), cujos resultados medidos desnecessariamente em intervalos coincidentes ao ano contábil fiscal deveriam sempre produzir saldos contábeis positivos ao final dos respectivos exercícios anuais. Ou seja, uma lógica de superávit fiscal primário permanente, cuja contrapartida é justamente o enrijecimento - e até mesmo a esterilização - do gasto real como instrumento de política econômica ativa. Perde-se com isso a própria essência das finanças públicas como objeto e fenômeno de natureza intrinsecamente econômica, ao invés de meramente contábil.
Vista da perspectiva econômica, as finanças públicas são algo muito mais amplo e complexo, sendo muito mais importante observar a composição dos gastos públicos (e da própria dívida pública) e as tendências dinâmicas de sua realização ao longo do tempo, pelo sistema econômico e social, do que os meros saldos contábeis anuais que na verdade pouco ou nada nos dizem sobre a maturidade do arranjo institucional macroeconômico do país em questão e tampouco sobre o significado do gasto ou do déficit público em si. Como exemplo, basta dizer que poucos economistas sérios advogariam em prol de um equilíbrio fiscal (vale dizer: equilíbrio ou superávit primário) de natureza contábil em momentos de calamidade pública como o causado desde 2020 pela pandemia do novo coronavírus sobre a saúde pública e a economia de grande parte dos países e populações do mundo.
Num contexto de crise extrema (mas não só!), o déficit público primário é não apenas necessário para enfrentar os imensos infortúnios da crise sanitária que se converte em crise econômica pela paralisação ou bloqueio dos circuitos tradicionais de produção e consumo, como é condição sine qua non para a própria mitigação e posterior superação da crise, sobretudo nas dimensões em que afeta severamente o emprego, a renda do trabalho, o lucro das empresas e a própria capacidade arrecadatória dos governos. Sob a lógica e o grilhão do equilíbrio fiscal intergeracional, a crise do novo coronavírus deverá assumir dimensões catastróficas irreversíveis sobre os sistemas econômico e social de determinado país.
Em segundo lugar, a noção de equilíbrio intergeracional traz em si uma visão estática de um fenômeno que é intrinsecamente dinâmico. Ao submeter, constitucionalmente, a realização dos direitos sociais ao tal equilíbrio fiscal contábil intergeracional de longo prazo, a malfadada proposta estará, na verdade, comprometendo as possibilidades de sucesso e realização das gerações futuras, as quais terão que (sobre)viver para satisfazer os regramentos inexequíveis da lei, ao invés de a lei servir para fazer cumprir os direitos sociais da população. Tal regramento é também estático no sentido de que sequer concebe a possibilidade de novas demandas e necessidades sociais decorrentes das mutações que naturalmente acontecem nos padrões demográficos, epidemiológicos, sanitários, educacionais e civilizacionais ao longo do tempo em qualquer lugar do mundo - mas menos no Brasil, ao que parece!
Ademais, do ponto de vista da lógica jurídica, não faz sentido constitucionalizar algo que representará uma espécie de petrificação das finanças públicas brasileiras, uma verdadeira normalização da exceção, a instalar, essa sim, uma situação futura de emergência fiscal permanente, na medida em que os critérios contábeis auto impostos de aferição e cumprimento das atuais regras fiscais brasileiras são inexequíveis na prática e inadequadas teoricamente. Ou seja, algo dessa natureza pode, sem exagero, colocar o Brasil numa rota de colapso econômico, social e político do país como nação.
Portanto, a razão de fundo para nosso pessimismo está ligada ao fato de que já está em curso no Brasil, mormente desde as primeiras Emendas Constitucionais pós-1988, um processo lento, gradual e seguro de privatização das finanças públicas federais, que se manifesta por meio da financeirização da Dívida Pública Federal e sua gestão pelas autoridades monetária (BACEN) e fiscal (STN) do país. Trata-se de processo por meio do qual se vão consolidando, desde a CF-1988, duas situações praticamente antagônicas entre si.
De um lado, normativos constitucionais, tais como as EC 01/1994, EC 10/1996, EC 17/1997, EC 27/2000, EC 56/2007, EC 68/2011, EC 93/2016, EC 95/2016, além das PEC 186 - Emergencial, PEC 187 - Fundos Públicos, PEC 188 - Pacto Federativo, todas editadas em novembro de 2019 e ainda em tramitação legislativa, bem como infraconstitucionais (LRF/2000 e vários dispositivos de controle e punição aplicados quase que anualmente por meio das LDO e LOA, que primam pelo enrijecimento da gestão/execução orçamentária e criminalização do gasto público real, de natureza orçamentária, justamente aquele que é responsável pelo custeio de todas as despesas correntes, tanto as intermediárias/administrativas, como as finalísticas destinadas à implementação efetiva das políticas públicas federais em todas as áreas de atuação governamental.
De outro lado, um conjunto de normativos constitucionais, das quais a EC 95/2016 do teto de gastos e a PEC 187/2019 dos fundos públicos são bastante expressivas, bem como infraconstitucionais (por exemplo: Lei nº 9.249/95, Lei nº 11.803/2008, e Lei 13.506/2017, que blinda o sistema financeiro brasileiro da punição criminal sobre os ilícitos financeiros cometidos, tais como evasão de divisas, fraudes e remessas a paraísos fiscais). Todos esses regramentos sinalizam para a flexibilização sem limite superior e a blindagem do gasto público financeiro, justamente o oposto do tratamento que vem sendo conferido ao gasto primário real do setor público brasileiro.
Portanto, ao chamarmos o processo de financeirização da dívida pública (e da sua gestão) de privatização das finanças públicas, queremos com isso chamar atenção para o fato de que, por detrás dos mecanismos econômico-financeiros subjacentes, aparentemente neutros ou simplesmente técnicos, com o que tal fenômeno é costumeiramente apresentado à sociedade, existe na realidade um processo extraordinariamente desigual de apropriação e enriquecimento financeiro que favorece apenas determinados segmentos numericamente minoritários da população, geralmente travestidos de agentes econômicos tais como bancos comerciais, bancos de investimento, seguradoras, corretoras, fundos de pensão e agentes estrangeiros, os quais são não apenas os maiores operadores desse processo, como também os seus principais beneficiários diretos.
As implicações desse processo são perniciosas para a dinâmica de crescimento econômico, bem como para as condições de reprodução social da população. Posto tratar-se de opção política de política econômica, esse arranjo institucional que se está consolidando no Brasil é passível de contestação teórica e empírica, razão pela qual é importante desnudar as suas implicações e apontar alternativas críveis para redesenhar a referida institucionalidade com vistas à promoção de um desempenho econômico e social mais condizente com o potencial e anseios de crescimento e de inclusão do país.
Afinal, empiricamente, as evidências e estatísticas disponíveis mostram que os países que seguiram o receituário da austeridade cresceram menos e/ou saíram mais tardiamente de situações de crise econômica. Ao contrário, países que adotam políticas econômicas que combinam virtuosamente o gasto público (gastos correntes e investimentos) com incentivos corretos, segurança jurídica e perspectiva econômica positiva, conseguem mobilizar complementarmente os investimentos privados no sentido de um crescimento econômico mais elevado e sustentável.
No caso brasileiro, apesar do índice de confiança empresarial ter crescido desde a deposição de Dilma, da aprovação da EC 95/2016 referente ao teto de gastos, das reformas trabalhista e previdenciária e da eleição de Bolsonaro à Presidência, o fato concreto é que os índices de atividade econômica e da produção industrial permanecem estagnados ou declinantes desde 2016, bem antes, portanto, da crise pandêmica (sanitária, econômica e social) deflagrada em 2020.
Por isso, nada assegura que a reforma administrativa, da qual as PECs 186, 187, 188 de 2019 e PEC 32/2020 são parte, todas centradas em redução de direitos e redução de entregas de bens e serviços à população, em arrocho salarial e em demissões diretas de servidores (e indiretas de trabalhadores cujas rendas dependem dos gastos daqueles) melhorem este quadro. Pelo contrário, devem agravá-lo, ou na melhor das hipóteses instaurar a estagnação com retrocesso social como o novo normal brasileiro.
