Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB) e Professor de Pós-graduação da IDP
Um aprendizado dessa triste pandemia é que a capacidade burocrática importa, ou seja, um quadro de servidores com boas competências analíticas, operacionais e políticas faz bastante diferença na produção de ações inovadoras e eficazes de combate às implicações da Covid-19. O 'Serviço Público 4.0', composto por profissionais qualificados, íntegros, eficientes e conectados às novas tecnologias, é o desejo de todos, contudo, para alcança-lo é preciso, primeiro, atacar dilemas estruturais do Estado brasileiro.
Nesse contexto, a Proposta de Emenda Constitucional 32/2020, conhecida como Reforma Administrativa, é considerada por parcela significativa da opinião pública e por agentes do 'Mercado' como uma panaceia. Os propósitos são reduzir custos e melhorar o desempenho dos servidores públicos, porém da forma em que o texto se encontra na Comissão Especial da Câmara dificilmente alcançará tais metas, especialmente, se não enfrentar problemas persistentes do funcionalismo público[1]. Dentre eles, dois chamam a atenção: os tratamentos desiguais entre Poderes e carreiras e, ao mesmo tempo, excessivamente isonômicos dentro das organizações. Embora essas distorções sejam notórias, normalmente, são ignoradas ou apenas tangenciadas em propostas de mudanças, como a atual PEC 32/20.
O setor público é composto por uma ampla gama de carreiras que possuem atribuições específicas, mas que, na sua grande maioria, exigem dedicação profissional exclusiva para um fim compartilhado: prestação de serviços públicos de qualidade. No entanto, a despeito de possuírem um dever semelhante, os direitos e bônus dos servidores são caracterizados pela excessiva assimetria em termos de regras de progressão e aposentadoria, benefícios de distintas naturezas e, principalmente, remuneração. O que, então, justifica um tratamento tão diferenciado para o Judiciário e Legislativo ou para áreas econômicas, jurídicas, de controle e mais recentemente policial/militar no Executivo federal em relação às demais? A título de ilustração, os gráficos abaixo reforçam essas disparidades entre Poderes da República e algumas carreiras do Executivo federal:
Fontes: Atlas do Estado brasileiro e Portal da Transparência.
*Incluem bônus e honorários específicos dessas carreiras.
As diferenças salariais são comuns na administração pública, inclusive em nações mais desenvolvidas, porém o grau de desigualdade do caso nacional é absurdo, o que não se justifica por razões fundamentadas em evidências de melhor desempenho de uma carreira em detrimento a outra (algo muito difícil de se mensurar). As explicações da reprodução desse padrão injusto de tratamento diferenciado se devem a fatores históricos, prioridades de setores governamentais e, sobretudo, o poder e a influência política dessas elites burocráticas. O enfrentamento às desigualdades é teoricamente abordado no projeto de reforma, uma vez que a PEC propõe um conjunto de limitações de vantagens e proibições de cunho pecuniário. Não obstante, as propostas são bem tímidas para amenizar o problema, pois não atacam a sua principal disfunção: a remuneração. Além disso, o texto exclui o Judiciário, o Ministério Público e as Forças Armadas, ou seja, justamente os setores do Estado brasileiro em que tais privilégios são a regra e não a exceção.
O segundo dilema é o tratamento isonômico nos pagamentos e progressões dentro das carreiras, a despeito da performance do servidor. Em outras palavras, em uma situação em que um servidor apresenta desempenhos pífios, enquanto outro no mesmo nível da carreira é proativo, trabalha em equipe e com boas entregas, ambos tendem a receber salários idênticos. Na linguagem popular, é o famoso "no fim do mês, todos calçam 40". Se é consenso que um fator chave para a qualidade das políticas e dos serviços públicos é a existência de um conjunto de incentivos aos funcionários para atuarem de forma produtiva e inovadora[2], o padrão de gerenciamento de desempenho no Estado brasileiro que trata todos iguais, independentemente dos resultados individuais, vai na contramão dessa premissa. Por conseguinte, gera incentivos negativos à produtividade, além da sensação de injustiça dentro das organizações públicas.
A proposta de Emenda Constitucional em tramitação no Congresso Nacional trata essa questão de duas formas complementares: flexibilização da estabilidade funcional e alteração de lei complementar para ordinária no que tange à regulamentação de processos de avaliação de desempenho para fins de demissão do servidor. A primeira medida prevê diferentes categorias de regimes jurídicos de pessoal, porém não deixa claro quais serão os 'cargos típicos de Estado', o que tende a gerar mais hierarquias na administração pública. Ao atacar a estabilidade como um mal em si, a proposta traz riscos de fragilização do quadro funcional, com possíveis implicações no aumento da exposição do servidor público a situações ingerências políticas e de interesses privados e redução da atratividade de bons profissionais, de capacidade e de autonomia decisória, características disfuncionais das burocracias clientelistas ou paralelas, comuns nos nosso vizinhos latino-americanos[3].
A estabilidade, na verdade, é um componente fundamental de qualquer serviço público meritocrático e profissionalizado, pois, propicia perenidade, adaptação e aprendizagem, pilares de boas práticas de políticas públicas. Todavia, não deve ser irrestrita, mas sim alinhada a um sistema de avaliação eficaz que possibilite a valorização ou a devida punição dos servidores. Esse, sem dúvida, é um gargalo histórico do Estado brasileiro que não regulamenta a Lei Complementar estabelecida para esse fim desde a reforma administrativa de 1998 (Emenda Constitucional 19). Nesse ponto, a PEC 21/20 apenas sinaliza para mudança no instrumento normativo que passaria a ser uma lei ordinária, porém não avança no detalhamento dos parâmetros e procedimentos dessa proposição, o que traz ainda mais inseguranças quanto à efetividade das mudanças.
Em síntese, a atual proposta de reforma, se aprovada, não entregará os objetivos de economicidade e mais eficiência administrativa, e muito menos contribuirá para um Serviço Público 4.0. Primeiro, porque não há evidências e nem projeções de redução custos, haja vista que atingiria somente os novos servidores. Quanto ao segundo, o texto apresenta muitas incertezas e riscos na medida em que se parte de um diagnóstico superficial e estereotipado acerca das distorções e desafios do aparelho estatal. Nesse sentido, como a PEC ainda está em tramitação, torna-se oportuno que o Congresso Nacional avance nos debates sobre os principais problemas do Estado brasileiro, como os dois dilemas do funcionalismo abordados aqui e, sobretudo, proponha modificações efetivas na política de gestão de pessoas em prol de organizações públicas eficientes, transparentes e inovadoras. Para tanto, o foco deveria ser a regulamentação de modelos de avaliação de desempenho com parâmetros objetivos que reconheçam a diversidade e especificidades das funções públicas, criem incentivos à proatividade e, principalmente, equilibrem flexibilidade com segurança nos ambientes de trabalho do servidor, na linha da estratégia flexicurity adaptada ao setor público[4]. Nessa direção, as diversas experiências de gestão de desempenho e produtividade em trabalho remoto que estão sendo implantadas na pandemia se apresentam como uma ótima fonte de inspiração para essas mudanças.
[1] Cavalcante, P. & Santos, M (Orgs.) Reformas do Estado no Brasil: Trajetórias, Inovações e Desafios, Ipea/Cepal, 2020.
[2] Banco Mundial. Improving Public Sector Performance: Through Innovation and Inter-Agency Coordination. Global Report Public Sector Performance, Washington, D.C. 2018.
http://documents.worldbank.org/curated/en/833041539871513644/Improving-Public-Sector-Performance-Through-Innovation-and-Inter-Agency-Coordination.
[3] A política das políticas públicas: progresso econômico e social na América Latina. Banco Interamericano de Desenvolvimento e David Rockefeller Center for Latin America Studies, Harvard University, 2007.
https://publications.iadb.org/es/publicacion/16950/la-politica-de-las-politicas-publicas-progreso-economico-y-social-en-america.
[4] http://aei.pitt.edu/14693/1/20100519110322_Eipascope_2010_1Flexicurity.pdf
