Pacto federativo, vinculações e restrições orçamentárias em tempos de pandemia

Pacto federativo, vinculações e restrições orçamentárias em tempos de pandemia

REDAÇÃO

12 de junho de 2020 | 16h20

Frederico Lustosa da Costa [Doutor em gestão (ISCTE-IUL, Portugal) e professor do Programa de Pós-graduação (PPGAd) em Administração da Universidade Federal Fluminense (UFF)].

Marcus Vinicius de Azevedo Braga [Doutor em Políticas Públicas (PPED/UFRJ)].

 

Desde novembro do ano passado, na esteira da aprovação da reforma da Previdência, o governo apresentou ao Congresso Nacional um pacote de três projetos de emenda constitucional (PEC’s) destinado a aprofundar o ciclo de reformas liberais a que se lançou desde os primeiros dias de seu mandato, o chamado Plano Mais Brasil, contemplando a PEC do Pacto Federativo, a PEC Emergencial e a PEC dos Fundos Públicos. São três medidas que, somadas à EC n° 95/2016, prejudicam sobremaneira a ampliação dos investimentos e mesmo a continuidade dos gastos programáticos em políticas sociais consagrados pelo pacto social de 1988.

Tragicamente, a pandemia do Novo Coronovírus veio trazer à tona um dos mais graves efeitos do chamado ajuste fiscal – a grande fragilização da ação pública na missão de proporcionar proteção social à população brasileira num momento de calamidade pública. A EC n° 95/2016 instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e congelou, por vinte anos, os gastos públicos da União, limitando sua correção monetária à variação do IPCA. Levada às últimas consequências, essa limitação não permitiria qualquer expansão dos equipamentos e serviços ligados a política social, essenciais em momentos de crise sanitária e econômica, dado que ambas atingem amiúde os mais vulneráveis.

A chamada PEC do Pacto Federativo traz um conjunto de alterações significativas no texto constitucional que, não obstante ensejem mudanças em vários aspectos, passa longe de estabelecer um novo arranjo institucional para as relações intergovernamentais. Não se trata de rever, em sua essência o pacto federativo estabelecido pela Constituição de 1988, pois isso só poderia ser feito por meio de uma reforma tributária em profundidade. A PEC não discute a distribuição de encargos e recursos entre União, estados e municípios, o verdadeiro sentido de um contrato entre unidades federativas.

A federação é um arranjo institucional que organiza a distribuição do poder político no nível regional em um Estado nacional, valorizando autonomias, favorecendo a cooperação, reduzindo desigualdades. Para tanto, distribui, de forma equânime, os encargos entre os entes federativos, e, de forma proporcional (à capacidade econômica e à população), os recursos disponíveis, estabelecendo arranjos e os mecanismos necessários de accountability, sendo o desenho cooperativo necessário e fundamental para dar conta de um país das dimensões do Brasil, com tantas desigualdades regionais.

Ora, o que a PEC do chamado Pacto Federativo faz é renunciar a compromissos assumidos solidariamente pelas três esferas de poder com determinadas políticas públicas que necessitam de duradoura continuidade até que cessem os efeitos de desigualdades históricas que se estabeleceram entre nós, propondo como solução a tríade descentralizar, desindexar e desvincular, em um cenário no qual as desigualdades existentes não estão sendo mitigadas e correm o risco de se ampliar no futuro.

Em síntese, a Constituição de 1988, emendas posteriores e legislação infralegal (1) estabelecem vinculações setoriais e mínimos constitucionais para aplicação de recursos nas áreas de Educação e Saúde, um dos pontos flexibilizados pela referida PEC. É verdade que existem outras vinculações de impostos ou contribuições específicas, porém as mais significativas estão relacionadas a esses dois setores, pois estabelecem despesas mínimas obrigatórias  para políticas sociais com profundo efeito geracional.

Apenas para ilustrar essa luta por recursos sociais com um breve histórico, a ideia de vinculação de recursos à Educação, por exemplo, remonta a 1993, com duas emendas à Constituição de 1967 – a Emenda Passos Portos (EC nº 23/83) e a Emenda João Calmon (nº 24/83), que estabeleciam as bases e acabavam por fixar o piso de gastos com a Educação em 13% para a União e 25% para estados e municípios. Essa vinculação foi consagrada no texto de 1988, que estabeleceu os mínimos de 18% para a União e manteve os 25% para estados e municípios. No âmbito da União, o mínimo constitucional é assegurado com gastos com o ensino superior e com a educação profissional oferecidos pelas instituições federais e com transferências importantes para estados e municípios, inclusive com entrega de recursos em espécie, de material didático, transporte, merenda escolar e dinheiro na escola.

No que se refere à política de Saúde, a Constituição de 1988, embora tenha designado fontes de recursos, através de contribuições sociais, para a Seguridade Social, englobando saúde, previdência e assistência social, não assegurou de forma clara vinculação de receitas tributárias para o financiamento, em uma trajetória longa e confusa para garantir esse percentual mínimo, o que se tentará resumir a seguir.

Estudos do Ipea (2) indicam que o art. 55 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) previa que ao menos 30% do orçamento da seguridade social, excluído o seguro-desemprego, deveria ser destinado à Saúde. O subfinanciamento levou o governo a criar o Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF), em 1993, convertido em Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) em 1996, e apenas na EC n ͦ  29/2000 a questão dos mínimos de aplicação vem a ser tratada com outro grau de robustez, o que se aperfeiçoa com a Lei Complementar (LC) n ͦ 141/ 2012, estabelecendo o conceito de aplicação em saúde, chegando aos dias atuais, pela  EC n ͦ  86 de maio de 2015 – que estabeleceu o valor mínimo dos gastos da União com ASPS em 15% da receita corrente líquida federal (RCLF) a partir de 2020.

Toda essa retrospectiva é útil para mostrar que essas vinculações não nascem do voluntarismo momentâneo de dirigentes interessados ou do capricho partidário ocasional, sendo fruto de demoradas e refletidas negociações que constituem precisamente a força do federalismo brasileiro. O SUS e o Fundeb constituem sistemas integrados que representam as principais formas de operacionalização de um pacto de federalismo cooperativo no Brasil, focado especialmente na equidade, não sendo possível esquecer nessa discussão a sentida melhoria dos indicadores sociais com a adoção dos paradigmas federalistas de cooperação e de índices mínimos de aplicação após a CF/88.

É verdade que essas vinculações criam restrições para os governantes estaduais e municipais, na medida em que limitam a sua capacidade de planejar e implementar a expansão em áreas não contempladas por esses mínimos constitucionais. Não se pode deixar de levar em conta a importância da Saúde e da Educação para a sociedade, mas também se é preciso considerar que, ao ampliar os gastos em segurança, é necessário aumentar, ao mesmo tempo, os gastos em Saúde e Educação na mesma proporção, ainda que possam não constituir prioridade naquele mesmo momento. Importante sempre chamar a atenção para os aspectos de transversalidade e interdependência das políticas públicas.

Por outro lado, é preciso assinalar que, desde 1994, o Fundo Social de Emergência e  sua atual roupagem, a Desvinculação de Receitas da União (DRU),  contingenciaram 30% dos recursos da seguridade social, permitindo sua aplicação em qualquer área, reduzindo consequentemente os recursos para a Saúde, denotando o caráter permanente dessa luta legislativa por recursos para as políticas sociais, e a pressão da demanda de outras áreas. Orçamento é luta!

No contexto da problemática do financiamento e da colaboração no âmbito das políticas sociais no Brasil atual, inclui-se, como fator mais recente, a crise do Novo Coronavírus,  que afeta as formas de lidar com o futuro que, embora incerto, é mais amigável com os cautelosos e prevenidos, ou seja, com os que gerenciam seus riscos. E gerenciar esses riscos é se preparar com gerações de profissionais e com equipamentos públicos adequados, e isso demanda recursos e gestão, provisões no presente que miram no futuro.

A Covid-19, causada pelo novo Coronavírus/Sars-CoV-2, é um risco global que se materializou. Um risco previsível, e não sendo a primeira, também não será a última pandemia a assolar a raça humana, e apesar do impacto global inédito, similar apenas a gripe espanhola de 1918, o risco de uma doença respiratória segue certa regularidade, e para se proteger dessa e de outras pandemias, são precisos planos contingencias, fundamentados em políticas bem estruturadas, dado que essas emergências não compactuam muito com improvisos.

A sociedade, mediante pactos de longo prazo, estabelece formas de lidar com o risco, as suas normas de segurança social – previdência social, seguro-desemprego, sistemas de saúde, renda-mínima, assistência social. Assim, para não se trabalhar na base do improviso, provisões são necessárias. O presente paga seu tributo para os futuros possíveis desenhados nos cenários prospectivos. O presente de hoje é o futuro que foi construído no passado, assim como o futuro será o presente construído hoje, em especial em áreas sensíveis como a Saúde e a Educação, com seu caráter estruturante, menos visível aos apelos eleitorais. Como dizia Peter Drucker (1909-2005): “a melhor forma de prever o futuro é criá-lo”.

A lógica da aplicação de um mínimo de recursos em determinadas políticas sociais, salvaguardada na Carta Magna, ou ainda, a ausência de limites para a sua expansão natural com os avanços orçamentários calcados na economia, dois pontos hoje sob ameaça, são na verdade mecanismos de fortalecimento desse pacto social, e da sua manutenção em uma dimensão futura, por possibilitarem um fluxo de custeio e de  investimentos que se revertam em indicadores sociais.

Os gastos sociais são muito atacados, inclusive pela via da probidade, na ingenuidade de não perceber que menos recursos não impactarão os desvios por corrupção, só reduzindo os valores destinados efetivamente para o beneficiário final. O senso comum confunde a alocação de recursos em uma determinada função orçamentária com a má aplicação, na afirmativa, sem fundamento, que se tem que aplicar o mínimo, usa mal para cumprir o índice. Cumpre não esquecer que esses índices garantem um aporte mínimo para ações com reflexos para as gerações futuras, para que esse recurso não escoe para ações de retorno político imediato, com a clássica construção de praças.

A ideia de mínimos busca combater o pensamento totalmente centrado no presente, nas disputas intestinas do processo orçamentário, que se traduzem no adágio: “farinha pouca, meu pirão primeiro”, para se garantir fluxos perenes para funções essenciais, evitando improvisos, produzindo efeitos intergeracionais, e diante de grandes crises, como uma pandemia, é que se tornam perceptíveis nossas fragilidades, em especial pela desigualdade ainda gritante.

A Educação necessita de previsibilidade para a entrega de um serviço adequado e seus resultados têm reflexos em outras políticas, inclusive na área da Saúde. O SUS-Sistema Único de Saúde, vedete do momento na luta contra a pandemia, não se fez apenas do esforço de pessoas valorosas e do movimento sanitarista, mas também de uma poderosa engenharia orçamentária-financeira que, mesmo sendo objeto de mitigações, permitiu a previsibilidade que embasou a construção do que hoje é a política de Saúde, com vários problemas, é fato, mas é o que nos permite dar conta de tão relevante desafio como é a Covid-19.

A esperança é que esse momento de crise sanitária sensibilize a população, os movimentos sociais, os parlamentares, enfim, a sociedade e seus representantes, para que iniciativas como a Emenda do Pacto Federativo,  a renovação do Fundeb, que vai expirar no presente ano, ou ainda,  o congelamento de gastos sociais, sejam vistos como arranjos que deveriam suportar investimentos, que preparam o futuro, que precisa ser construído e que isso não se improvisa, demandando uma política social robusta, profissionalizada, proba e efetiva.

 

(1) Pode-se citar: na política de Saúde a EC 29/2000 e a Lei Complementar (LC) n° 141/ 2012; e na política educacional, a EC 14/1996, EC 53/2006 e as Leis n° 394/1996 – LDB, Lei n° 9.424/1996(Fundef) e a vigente Lei n° 11.494/2007 (Fundeb).

 

(2) SANTOS, Cláudio Hamilton Matos dos; SCHETTINI, Bernardo Patta; VASCONCELOS, Lucas; AMBROSIO, Érica Lima. A dinâmica dos gastos com saúde e educação públicas no Brasil (2006-2015): impacto dos mínimos constitucionais e relação com a arrecadação tributária. Texto para discussão n° 2289. IPEA, Brasília: 2017

 

 

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