Os 21 anos da LRF e as Pedras no Caminho da Gestão Fiscal Responsável no Brasil 

Os 21 anos da LRF e as Pedras no Caminho da Gestão Fiscal Responsável no Brasil 

REDAÇÃO

04 de maio de 2021 | 10h17

Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da Escola de Administração (Ea) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip)

Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Associado do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas (Esag) da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc). Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip)

Denise Ribeiro de Almeida, Doutora em Administração (UFBA). Professora Associada da Escola de Administração (Ea) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip)

Elaine Cristina de Oliveira Menezes, Doutora em Sociologia Política (UFSC). Professora Adjunta do Curso de Administração Pública e do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Territorial Sustentável da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip)

Não é incomum ouvir-se dizer que idade traz estabilidade. Essa expressão, passada de geração em geração, pareceu-nos oportuna para abrir esse artigo que se propõe a fazer uma reflexão a respeito desta emblemática e, porque não dizer, feliz data representada pelo 04 de maio. Como se sabe, há exatos 21 anos, em decorrência do PLP 18/1999, de autoria do Poder Executivo – Governo FHC – a Lei Complementar n. 101 [1], popularmente batizada como A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), estava finalmente sendo sancionada, após aprovada mediante alto índice de votos favoráveis – 385 a favor, 86 contra e 04 abstenções.

Constituindo-se em um divisor de águas no campo das Finanças Públicas, especialmente pelo fato de estabelecer normas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal, prática até então impensável de ser exigida em contextos políticos marcados pelo patrimonialismo como o nosso, reconhecemos a bravura e resistência da LRF aos ataques sofridos durante toda essa sua jovem trajetória. Entraves das mais diversas naturezas, relacionados à implementação de mudanças institucionais e de cunho fiscal que, assumimos, requerem um considerável tempo de maturação para saltos de transformações estruturais, foram, estão e certamente continuarão dificultando o itinerário ousadamente aberto pela aniversariante do dia.

De pesquisas acadêmicas a trabalhos técnicos, diversos estudos nacionais e internacionais, cuja quantidade inviabiliza a listagem neste espaço, apontam que, mesmo com muitas dificuldades, a trajetória por uma gestão fiscal responsável continua sendo percorrida no país. É nesta direção que o presente artigo também procura seguir, se debruçando pontualmente sobre alguns ganhos observados nestes 21 anos de LRF, bem como sobre os entraves enfrentados e possibilidades para um futuro onde esse adjetivo – responsabilidade – finalmente qualifique a gestão fiscal do Brasil. De antemão assumimos que estes envolvem os quatro pilares da referida Lei, quais sejam: planejamento, transparência, controle e responsabilização.

Em relação ao planejamento, partindo das metas do Plano Plurianual (PPA), o ganho está na inserção de novos dispositivos e orientações sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e sobre a Lei Orçamentária Anual (LOA), possibilitando maior articulação entre o planejamento de curto e médio prazo, o que tornou mais efetivo o ciclo orçamentário. No quesito transparência fiscal, a LRF contribuiu para com o controle da gestão pública, tornando obrigatórios os Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária e Relatórios de Gestão Fiscal. Anos depois tal quesito foi aperfeiçoado pela Lei n. 131 [2], de 27 de maio de 2009, conhecida como Lei da Transparência, e novos dispositivos foram acrescentados para que houvesse “disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”.

Destaque-se também os avanços promovidos para o acompanhamento do endividamento público (também em final de mandato) e das despesas com pessoal e seus encargos, bem como os reforços aos mecanismos de definição de critérios e metas fiscais engendrados na LDO e no monitoramento da execução orçamentária, possibilitando maior tempestividade no acompanhamento das contas públicas. Como se vê, ambas, a LRF e a Lei da Transparência foram importantes marcos legais no fortalecimento do controle da administração pública. Esta última, por exemplo, traz nos incisos do art.  1º, parágrafo único, mecanismos que podem ser adotados para garantir o maior controle social e controle externo.

Já no que tange à responsabilização, a possibilidade de os agentes públicos responderem pelo descumprimento das suas regras, resultando tanto em sanções institucionais (aquelas que recaem sobre o ente público) como pessoais (que recaem sobre o agente que der causa), foi devidamente assegurada no Código Penal Brasileiro, por meio da Lei n. 10.028 [3], de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal. E nesse particular, quem poderia imaginar que em um país onde existem leis que “pegam e que não pegam”, a responsabilidade fiscal daria causa, controvérsias à parte, ao impeachment da maior autoridade política do país?

Os ganhos mencionados, obviamente, não foram obtidos junto a um “mar de rosas”. Mesmo que tenham sido amenizados com o passar dos anos, os entraves ainda são presentes e latentes no cotidiano da gestão fiscal. E nesta seara, talvez o principal e mais difícil obstáculo a ser superado está no conjunto de componentes sobre os quais a realidade brasileira encontra-se estruturada, onde práticas clientelistas, corporativistas e insulamentos burocráticos, regidos por lideranças tradicionais, se fazem muito presentes. A cultura neopatrimonial persiste, sem dúvida, como um obstáculo para uma efetiva absorção do modus operandi orientado pela LRF.

E nessa esteira, reconhecemos que a LRF, que trouxe tantas e significativas mudanças, pode não ter sido suficiente para disciplinar o conturbado campo das Finanças Públicas do país. A necessidade de modernização e a simplificação do marco legal que orienta a gestão fiscal na administração pública brasileira, tornando-o mais aplicável à diversidade regional brasileira e às situações de emergências, podem ser pensados, a exemplo do que ocorreu mediante a “EC do Orçamento de Guerra” [4], para o enfrentamento da Covid-19. Contudo, com muita parcimônia e sob intensa vigilância, pois o contexto da pandemia fez emergir as mazelas da gestão dos recursos públicos que de norte a sul do país ainda são largamente praticadas.

Em webinar recentemente promovido pelo Estadão [5], contemplando a participação do TCU e de um dos “pais” da LRF, o economista José Roberto Afonso, este último defendeu, como possibilidades futuras, um esforço de “lipoaspiração” das inúmeras regras fiscais incluídas na Constituição Federal e a criação de um “código fiscal nacional”, sob a alegação de que não existe nenhum país que possua tanta matéria fiscal quanto o Brasil, característica que não tem gerado os benefícios almejados. Defende ainda, juntamente com outros participantes, a urgência de se ter instrumentos mais sofisticados, tendo-se em vista que as diferentes facetas da realidade complexa vivenciada, notadamente a partir dos problemas da pandemia, não são capazes de serem açambarcados pela LRF, nos moldes em que hoje está concebida. No mesmo webinar, o vice-presidente do TCU, ministro Bruno Dantas, “alertou a preocupação com o risco de a pandemia deixar um legado de abalo das instituições fiscais e do quadro normativo, entre elas a busca de brechas na LRF, que poderia acarretar o naufrágio completo do arcabouço normativo” [5]. É como se a Covid-19 tornasse mais evidente a necessidade de se revisar a LRF, tornando-a mais efetiva para o atual contexto pandêmico.

Para tanto, tornam-se necessárias mudanças instrumentais e institucionais, que em ambientes como o nosso, dificilmente são condição suficiente para a efetividade da gestão fiscal responsável. Essa depende também de outros contornos políticos, como a necessidade de organização do Conselho Fiscal, que deve ser constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, tal como requerido pela própria LRF em seu artigo 67, contudo, ainda não efetivado no país. Bem como não prescindirá de práticas de governança e articulação federativa.

É devido a observação dos aspectos acima analisados que entendemos que a LRF, mesmo tendo atingido tão significativa idade, não goza de suficiente estabilidade a ponto de poder dispensar novas salvaguardas – a exemplo das mencionadas Lei da Transparência e Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal – já que os marcos legais são parte de um contexto político mais amplo e requerem mudanças nos traços da cultura política predominante, que sabemos exige tempo. Noutras palavras, o que estamos afirmando é que se o aparecimento de algumas “rugas” e “fios de cabelos brancos” na ainda jovem LRF não a estabilizaram por completo, a conveniência de outras alterações ou adaptações institucionais provavelmente ainda poderão ser formatadas a fim de que ela prossiga no propósito para a qual foi concebida. Parafraseando o “Grande poeta universal do Brasil”, não deveremos esquecer que, neste país, no meio do caminho rumo à gestão fiscal responsável a LRF sempre poderá encontrar uma pedra.

Vida longa à LRF!

[1] BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm Acesso em: 28 abr. 2021.

[2] BRASIL. Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei Complementar  no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm Acesso em: 28 abr. 2021.

[3] BRASIL. Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000. Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l10028.htm Acesso em: 28 abr. 2021.

[4] BRASIL. Emenda Constitucional n. 106, de 7 de maio de 2020. Institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia. Disponível: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc106.htm Disponível: 03 maio 2021.

[5] FERNANDES, A. Economistas defendem revisão em regras fiscais para que o Brasil se alinhe ao resto do mundo. ESTADÃO. Economia & Negócios. Disponível em:

https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,economistas-defendem-revisao-em-regras-fiscais-para-que-brasil-se-alinhe-ao-resto-do-mundo,70003696074 Acesso em: 28 abr. 2021.

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