Bruno Lazzarotti Diniz Costa [doutor em Sociologia e Política pela UFMG e pesquisador na Fundação João Pinheiro]
Agnez Lelis Saraiva [Mestre em Administração Pública e pesquisador na Fundação João Pinheiro]
Luísa Filizzola Costa Lima [graduada em Direito na UFMG e graduanda em Administração Pública na Fundação João Pinheiro]
Lucas Augusto de Lima Brandão [graduando em Administração Pública na Fundação João Pinheiro]
Em seu livro mais recente, Capital e Ideologia, Piketty chama a atenção para o elefante na sala da desigualdade brasileira: a dimensão política da desigualdade. Ao discutir o que chama de insuficiente politização da desigualdade no Brasil, ele ressalta que do fato de existirem altos níveis objetivos de desigualdade social, material e de oportunidades em uma dada sociedade não decorrerá necessariamente que a desigualdade ocupará a agenda pública e, menos ainda, que será objeto de políticas públicas. Mas antes disto, Marta Arretche, entre outros, já havia apontado que os avanços em termos da redução das desigualdades materiais e de oportunidades que se seguiram ao processo de redemocratização brasileira e à Constituição de 1988 decorreram, em boa medida, da capacidade da sociedade e de determinados atores em politizar a desigualdade: ou seja, de transformá-la em uma questão política e constituir uma coalizão que apoiasse seu enfrentamento. De fato, como os estudos de formação de agenda mostram, os problemas públicos não são dados diretamente pela realidade; são eles próprios social e politicamente construídos.
Piketty e Arretche, claro, têm razão. As trajetórias de diferentes países e de um mesmo país - inclusive do Brasil - ao longo do tempo mostram que a intensidade das desigualdades, as formas como se manifestam e seu comportamento ao longo da história são consequência das escolhas coletivas que as sociedades ou parte delas fazem. E é no âmbito da política e das instituições políticas que decidem, entre outras coisas, as regras e normas de convivência, os objetivos que os cidadãos compartilharão, o que elas consideram desejável, indesejado ou inaceitável, e o que deve ser ou não garantido a todos os cidadãos.
Uma sociedade democrática é aquela em que os seus conflitos são explicitados, processados e decididos pacificamente no âmbito das instituições políticas e das regras do jogo e em condições de relativo equilíbrio. Em sociedades modernas e heterogêneas, há uma grande diversidade de identidades, valores, objetivos e visões de mundo, que se associam a interesses materiais e simbólicos também muito distintos e frequentemente contraditórios. Nem sempre o consenso é possível e o convencimento tem que ser combinado com outras estratégias como negociação, pressão, alianças ou simplesmente a regra da maioria, respeitados os direitos das minorias.
A democracia contra a desigualdade
No fim das contas,se toda política ambiciosa tende a impactar a distribuição de bens e recursos (materiais, simbólicos ou políticos) na sociedade - alterando, portanto, os níveis de desigualdade social -, e se elas se originam de embates ocorridos na arena política, é certo que a desigualdade de poder político também irá afetar a desigualdade social.Quanto mais ampla e inclusiva for a participação dos cidadãos nos processos políticos e eleitorais, maior a pressão para que as políticas públicas funcionem como um contraponto às tendências concentradoras de renda, riqueza e oportunidades do mercado.
Para ilustrar esta questão, vale o exemplo do impacto da união dos trabalhadores emsindicatos para uma distribuição mais equitativa da remuneração do trabalho, mostrado no estudo de Florence Jaumotte e Carolina Buitron (2015). Ele analisou o efeito da densidade da sindicalização na desigualdade de renda em diversos países, controlando outros possíveis fatores de influência. Um dos resultados pode ser visualizado no gráfico 1: o eixo vertical contém os valores do Índice de Gini dos países[1]. Já o eixo horizontal representa a densidade sindical. Assim, é possível visualizar que quanto maior é a densidade sindical, menor é o Índice de Gini, ou seja, menor é a desigualdade de renda daquele país.
Gráfico 1: Índice de Gini x Densidade da união sindical em países selecionados
O estudo aponta que sindicatos fortes desempenham um papel importante na determinação de políticas redistributivas, como evidenciado por suas contribuições para a conquista de direitos sociais e trabalhistas fundamentais. E ainda tem influencia nos ganhos salarias dos trabalhadores e nas diferenças entre diretores e operários dos setores fabris, comerciais e de serviços.
Da mesma forma, a participação mais estritamente política também influencia fortemente a desigualdade. O gráfico 2, de um estudo de Lane Kenworthy e Jonas Pontusson[3], ilustra bem este ponto. Ele compara, para algumas economias avançadas, a relação entre o comparecimento eleitoral (ou seja, a proporção dos eleitores que realmente comparece para votar) e o nível de redistribuição dos governos (ou seja, se e o quanto os governos tributam proporcionalmente mais os ricos e se e quanto suas ações beneficiam mais os mais pobres). O gráfico deixa claro que naqueles países onde os cidadão participam mais dos processos políticos e eleitorais, os governos tendem a ser mais redistributivos.
Gráfico 2: Nível de redistribuição dos governos x proporção de eleitores
Fonte: KENWOORTHY; PONTUSSON (2005).
Portanto, o que fica demonstrado é que a política importa para a desigualdade. Efetivamente, a desigualdade é também - e, talvez, principalmente - resultante do balanço de poder entre distintos grupos em torno dos valores, normas e da distribuição dos custos e benefícios do esforço coletivo de uma sociedade para produzir bens, serviços, riqueza e oportunidades. Em países em que os mais pobres e os trabalhadores são capazes de participar mais da vida política - ilustramos com o comparecimento eleitoral - e das organizações sociais - que representamos com o grau de sindicalização -, os governos tendem a ser mais redistributivos e a desigualdade econômica, menor. Desigualdades de acesso a recursos de poder têm um impacto significativo nos níveis de desigualdades sociais de um país. E aqui chegamos a outro ponto. Se a luta contra a desigualdade é uma luta política, ela só pode ser bem sucedida em condições democráticas, já que, em boa medida, a democracia é basicamente a tradução institucional do princípio da igualdade política. Deste ponto de vista, quanto mais democrática uma sociedade e seu sistema político, melhores as chances de êxito de políticas redistributivas e igualitárias.
Não chega, portanto, a espantar que a reversão do interregno inclusivo e distributivo que Arretche aponta que a sociedade brasileira experimentou após a Constituição de 88 e que se acentuou nos governos petistas teve como, a um só tempo, pré-condição e consequência um processo de desdemocratização, nos termos de Tilly, e o desmonte do pacto social e constitucional que emoldurou a redemocratização no Brasil.
A desigualdade contra a democracia
E aí a porca da politização da desigualdade torce o rabo. Porque se, como afirma Tilly, uma sociedade é tão mais democrática quanto mais consegue limitar a influência das desigualdades sociais (que ele denomina "categóricas") sobre as decisões políticas, em sociedades muito desiguais, existem vários mecanismos - institucionais ou não - pelos quais desigualdades sociais se transformam em desigualdades políticas. Nestas sociedades, como é o caso do Brasil, os recursos políticos, em um sentido amplo - tempo livre, escolaridade e acesso a informação, capacidade de absorver os possíveis riscos e custos da participação (eventual demissão ou perseguição, por exemplo) - também são desigualmente distribuídos. O gráfico 3 mostra, para o caso brasileiro, a partir do corte por renda. Enquanto participação em organizações de qualquer tipo (exceto religiosas) ou movimentos sociais não ultrapassa os 36% entre os mais pobres; entre aqueles cidadãos com renda superior a 10 salários mínimos, 53% declaram algum tipo de participação social. Assim, a menor participação social e política dos mais pobres tende a implicar piores condições de vocalização de pontos de vista, necessidades e preferência e, também, menor possibilidade de exercerem pressão por seus interesses. Ou seja, se veem prejudicados no balanço do poder na sociedade
Gráfico 3: Participação em organização/movimento social por renda (2018).
Fonte: Estudo Eleitoral Brasileiro 2018. Elaboração própria do gráfico.
Outra forma de avaliar a participação social é pela decisão do cidadão de votar ou de abster-se do voto. A participação eleitoral é um importante instrumento para que as demandas e necessidades dos atores sociais sejam levadas em conta nas decisões sobre políticas públicas. Assim, uma participação desigual nas eleições tende a levar também a uma consideração desigual das demandas de cada grupo por parte dos representantes políticos.
A natureza obrigatória ou facultativa do comparecimento eleitoral é objeto de intenso debate normativo e na teoria democrática. Mas do ponto de vista que nos interessa aqui - a desigualdade -Seymour Lipset alertou há algumas décadas:
"Quando o índice de votos é baixo, isso quase sempre significa que os grupos social e economicamente menos favorecidos são sub-representados no governo. A combinação de um baixo índice de votos e de uma relativa falta de organização entre os grupos de menor statussignifica que tais grupos serão negligenciados por parte dos políticos que serão receptivos aos desejos dos estratos mais privilegiados, participativos e organizados" (1981).
O gráfico 4 ilustra o ponto de vista de Lipset. De maneira geral, quanto mais bem posicionado social e economicamente, maior a propensão ao comparecimento eleitoral. Assim, o resultado do voto facultativo seria um mecanismo a reforçar a nossa desigualdade política. Quanto mais um determinado grupo social é alijado do voto, menor a chance de encontrar agências políticas dispostas a defender seus interesses. O simples fato de um representante saber que a participação existe, altera seu modo de proceder na arena pública. De modo que uma participação eleitoral diferenciada de grupos sociais causa efeitos distintos na atuação dos governantes.
Gráfico 4: A desigualdade da participação eleitoral na dimensão de renda
Fonte: JAIME-CASTILLO , Antonio M.[4].
Isto também se aplica ao Brasil e expressa, como afirmamos acima, a desigualdade na distribuição de recursos políticos em sociedades desiguais. O gráfico 5, de uma pesquisa que aborda um eventual cenário de não obrigatoriedade de voto no Brasil, mostra o efeito combinado de sexo, escolaridade e renda na probabilidade de votar, caso o voto não fosse obrigatório, mostrando a menor propensão de comparecimento de mulheres, mais pobres e menos escolarizados.
Gráfico 5: Probabilidade de votar caso o voto não fosse obrigatório - Brasil (2018)
Fonte: Estudo Eleitoral Brasileiro 2018. Elaboração própria do gráfico.
O fato de os grupos mais marginalizados serem os que historicamente menos comparecem às eleições - uma proxyda sua participação política e de seus recursos de poder -gera preocupação: a não visibilidade destes grupos perante os mandatários, que tenderiam a não lhes ser tão responsivos quanto o são em relação aos segmentos politicamente ativos da sociedade (VERBA, SCHLOZMAN & BRADY, 1995; VERBA, 2001). Uma vez que a inclusão das demandas de interesse das camadas populares na agenda política ocorreu concomitantemente à sua inclusão no cenário participativo, estando afastados do processo cujo objetivo é a escolha de representantes políticos, estes grupos também possam estar distantes da pauta de formulação de políticas públicas (ARAÚJO, 2007; HERRMANN DE OLIVEIRA, 1999; LIJPHART, 1997).
Desigualdades na vocalização e representação
Uma das consequências visíveis das desigualdades na participação dos diversos grupos sociais nos movimentos e nos processos eleitorais é a desigualdade de representação nas arenas de decisão das políticas públicas. No caso brasileiro, o Congresso Nacional, principalmente nos últimos anos, é um dos principais centros de definição da agenda e das políticas públicas de alcance nacional, mesmo que o país seja uma federação. A distribuição dos parlamentares segundo seu sexo e sua cor exemplificam as múltiplas dimensões da desigualdade de representação política no Brasil. Os gráficos 6 e 7 permitem estimar estas desigualdades.
Gráfico 6: Composição do Congresso Nacional por gênero a partir do resultado das eleições de 2018.
Fonte: TSE. Elaboração própria do gráfico.
Os dados quanto à composição das duas casas legislativas federais no Brasil são reveladores do tamanho da sub-representação das mulheres. Enquanto na sociedade brasileira elas representam cerca de 52% da população, a sua presença no ano de 2018 na Câmara Federal era de apenas 15% e no Senado o percentual é parecido, ou seja, elas ocupam apenas 16% dos assentos. Apesar da exigência legal de 30% (Lei Federal 9.504/1997) das vagas para as mulheres nos partidos para as candidaturas aos cargos nos legislativos brasileiros, o percentual das eleitas ainda está longe de atingir o mesmo patamar das candidatas. Apesar disso, a atual presença feminina no Congresso significou um avanço na Câmara e a manutenção do mesmo número no Senado, pois anteriormente o percentual era bem mais baixos.
Estas representações tão desiguais entre homens e mulheres no parlamento brasileiro motivariam a perguntar sobre as suas causas e suas consequências. No primeiro caso, a literatura tem destacado, principalmente, os problemas institucionais, econômicos e culturais. No primeiro caso a entrada tardia no jogo político, no segundo as diferenças salariais e de renda bastante acentuadas entre homens e mulheres e nas culturais, sobressai o reconhecimento de que a tradição patriarcal que marcou e ainda marca a sociedade brasileira[5]afeta o desempenho eleitoral das mulheres. Entre os desdobramentos desta desigual representação entre homens e mulheres, poderíamos destacar as dificuldades de colocar na agenda governamental pautas como igualdade de renda, maiores investimentos em creches, melhores mecanismos de combate a violência de gênero e o feminicídio, delegacias e centros especializadas para atendimento das mulheres vítimas de violência, possibilidade de aborto pelo Sistema Único de Saúde, entre outras.
Se há grande desigualdade na representação por sexo no Congresso Nacional brasileiro, não é muito diferente a sua composição em relação a cor. Neste caso, o gráfico 7 mostra os dados no legislativo federal e na sociedade brasileira. Estes dados são reveladores de quanto esses espaços de deliberação de políticas públicas são dominados por homens brancos. Enquanto estes representam apenas 42,7% da sociedade brasileira, sua presença na Câmara Federal é de 75% e no Senado é de 82,7%. Por sua vez, os não brancos (pretos, pardos, amarelos e indígenas) representam 25% na primeira casa legislativa e 17,8% na segunda. Ou seja, pelo recorte da cor, assim como por sexo, temos uma acentuada desigualdade de representação no legislativo federal em relação a sociedade brasileira.
Gráfico 7: Composição do Congresso Nacional por cor a partir do resultado das eleições de 2018.
Fonte: TSE. Elaboração própria do gráfico.
Assim como para as mulheres, surgem indagações sobre as razões desta desigualdade e os seus possíveis desdobramentos. As explicações, também, têm origem nos aspectos históricos relacionados a escravidão, a forma como o trabalho compulsório foi extinto no país, a resistência da elite política e econômica em incluir os afro-brasileiros no jogo político e nas políticas sociais que resultou em uma cidadania incompleta e tardia deste segmentos social (CAMPOS; MACHADO, 2015)[6]. No caso dos desdobramentos, reconhece-se as dificuldades para que os temas relacionados a superação das desigualdades econômicas, políticas, sociais e culturas sejam incorporados nas agendas governamentais e que possam minimizar ou mitigar os efeitos dos mais de 300 anos de escravidão e as consequências de sua extinção sem a incorporação dos negros na agenda das políticas públicas brasileiras. Com isso, temas como cotas raciais e econômicas para acesso a vagas de empregos públicos e no ensino superior, políticas de saúde e educação que reconheça a diversidade e as especificidades deste segmento social, entre outros, sejam proteladas ou figurem parcialmente e de forma precária no leque das políticas brasileiras.
Destes breves comentários sobre estes temas muito mais complexos do que o espaço permite tratar, restam alguns alertas os quais, mesmo não sendo novidade, é preciso ter em mente quando nos dispomos a pensar estratégias para enfrentar as desigualdades sociais. Primeiro, mais do que uma questão econômica, produtiva ou de formulação e gestão de políticas, a desigualdade é uma questão de poder, uma questão política; portanto, ser capaz de politizá-la é crucial para seu enfrentamento. Segundo, ampliar e garantir e tornar relevantes os recursos de poder dos trabalhadores e vulneráveis é condição para a politização da desigualdade, o que implica que a defesa e aprofundamento da democracia e das instituições de proteção social e ao trabalho são parte da luta contra as desigualdades sociais. Porém, em terceiro lugar, esta não é apenas uma escolha volitiva ou ideológica, porque o inverso também é verdadeiro: desigualdades sociais muito intensas tendem a se transformar em desigualdades políticas, aqui exemplificadas pela participação social e propensão a votar, mas que se expressam de muitas outras maneiras, como acesso à mídia, controle da agenda e do enquadramento dos problemas, capacidade de vocalização etc.: mecanismos ideológicos de domesticação do debate e controle das alternativas, como lembram Piketty e tantos outros. Mas há também mecanismos políticos e institucionais para minorar a desigualdade política, mas que ultrapassam os limites deste breve artigo: eles têm a ver com sistema de voto e sistemas eleitorais, financiamento eleitoral e de campanha, garantia de vagas ou de financiamento aos grupos excluídos nas chapas dos partidos, entre tantos outros. Têm a ver também com a criação e valorização de espaços não eleitorais de participação política institucionalizada: orçamentos participativos, audiência públicas, conselhos, conferências, mandatos coletivos e tantas outras iniciativas de experimentação democrática que a resistência cidadã tem produzido. No final das contas, e talvez o mais importante a ser reafirmado, a redução da desigualdade e o aprofundamento da democracia são lutas gêmeas, complementares e inseparáveis com as quais devemos estar comprometidos se queremos construir uma sociedade viável, que nos orgulhe e que mereça o sacrifício de tantos.
[1]Quanto maior é o Índice de Gini, maior é a desigualdade de renda naquele país.
[2]JAUMOTTE, Florence; BUITRON, Carolina Osorio. Inequality and Labor Market Institutions. FMI: jul.de 2015.
[3]KENWORTHY, Lane; PONTUSSON, Jonas. Rising Inequality and the Politics of Redistribution in Affluent Countries. Econstor. 2005. Disponível em: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/95499/1/483132640.pdf
[4]JAIME-CASTILLO, Antonio M. Economic Inequality and Electoral Participation. A CrossCountry Evaluation. University of Granada and ASEP, publicado em 6 set. 2009.
[5]ARAÚJO, Clara. Valores e desigualdade de gênero: Mediações entre participação política e representação democrática. Civitas, Porto Alegre, v. 16, n. 2, e36-e61, abr.-jun. 2016. Disponível em: www.scielo.com.br. Consulta em Maio de 2020.
[6]CAMPOS, Luiz Augusto;MACHADO, Carlos. A Cor dos Eleitos:determinantes da sub-representação política dos não brancos no Brasil. Revista Brasileira de Ciência Política, nº16. Brasília, janeiro - abril de 2015, pp. 121-151. Disponível em: www.scielo.com.br. Acesso em Maio de 2020.
