O fundão eleitoral e o orçamento público de 2022

O fundão eleitoral e o orçamento público de 2022

REDAÇÃO

06 de agosto de 2021 | 21h17

Elaine Cristina de Oliveira Menezes, Doutora em Sociologia Política (UFSC). Professora Adjunta do Curso de Administração Pública e do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Territorial Sustentável da Universidade Federal do Paraná. Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip).

Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Associado do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas (Esag) da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). É líder do Núcleo de Estudos para o Desenvolvimento de Instrumentos Contábeis e Financeiros e membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip).

 Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da Escola de Administração (Ea) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É líder do Observatório de Finanças Públicas (Ofip).

 Denise Ribeiro de Almeida, Doutora em Administração (UFBA). Professora Associada da Escola de Administração (Ea) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É vice-líder do Observatório de Finanças Públicas (Ofip).

Os textos clássicos de economia do setor público apontam para a insuficiência do sistema de mercado em garantir uma alocação eficiente dos recursos dentro da sociedade, descrevendo falhas de mercado e possíveis remédios para combatê-las por meio das funções do estado: alocativa, distributiva, estabilizadora [1]. O Estado moderno buscou garantir que o homem não fosse lobo do homem, definindo mecanismos de pesos e contrapesos e controles, contribuindo para que tais funções do Estado fossem colocadas em obra com base no Contrato Social, no caso do Brasil, a CF/1988. Essa discussão não é recente e, ao mesmo tempo, nem passível de se ausentar das agendas nacional e internacional. Aliás, nunca foi tão oportuno discutir o tema diante dos últimos acontecimentos noticiados pela mídia.

A situação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2022 tem demonstrado que o Estado Moderno apresenta limites, principalmente em países como o Brasil, dominado por velhas oligarquias. Nesse contexto, tanto a situação das emendas parlamentares do orçamento 2021, quanto a própria LDO 2022, tem evidenciado como a desordem institucional pode gerar o aparecimento de oportunistas. Mailson da Nóbrega apontou a despreocupação no Brasil do processo orçamentário [2], corroborada por análise do Diretor da Instituição Fiscal Independente, Felipe Salto, destacando que “a deterioração do processo orçamentário brasileiro tem sido potencializada nos últimos anos” [3].

Tais questões estão refletidas na aprovação da LDO, sendo que neste espaço desejamos discutir especificamente o fundo eleitoral definido para 2022 na referida Lei. O Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) foi definido no art. 16-C da Lei n. 9504/1997 [4], e é constituído por dotações orçamentárias da União em ano eleitoral, em valor ao menos equivalente ao definido pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a cada eleição, com base nos parâmetros definidos em lei (Lei n. 13.487/2017); bem como ao percentual do montante total dos recursos da reserva específica a programações decorrentes de emendas de bancada estadual impositiva, que será encaminhado no projeto de lei orçamentária anual ( Lei n. 13.877/2019).

A divisão desses recursos foi estabelecida no artigo 16-D da Lei 9504/1997 [4]. Nele está estabelecido que os recursos do FEFC para o primeiro turno das eleições serão distribuídos entre os partidos políticos, obedecidos critérios [4]: 2% (dois por cento), divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no TSE; 35% (trinta e cinco por cento), divididos entre os partidos que tenham pelo menos um representante na Câmara dos Deputados, na proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados; 48% (quarenta e oito por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes na Câmara dos Deputados, consideradas as legendas dos titulares; 15% (quinze por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares [4]. Há quem questione a forma desigual de distribuição dos recursos do fundo. Chamamos a atenção, aqui, para a necessidade de compreendermos os limites do nosso sistema eleitoral e seu impacto sobre o processo orçamentário. Há pouco debate acerca da transparência e responsividade desses mecanismos que estruturam o sistema eleitoral.

O fato é que os gastos com fundo eleitoral, caso a LDO seja sancionada sem veto pelo Presidente da República, poderão sair da casa de R$ 2 bilhões nas eleições de 2018 e 2020 para R$ 5,7 bilhões em 2022. Tal possibilidade, que, de quebra, trouxe à tona o debate para que se restaure o financiamento privado de campanha e tornou-se alvo de mandado de segurança no STF por alguns parlamentares, demonstra que mesmo a situação de desemprego e de endividamento público não representaram justificativas suficientes para mobilizar os parlamentares a encontrarem caminhos alternativos para aplicação dos novos valores aportados na forma de aumento do fundo eleitoral.

Essa situação torna-se mais preocupante porque é sabido que pouco se tem avançado no país no que tange ao controle das contas tanto dos partidos como dos candidatos. Antes do recesso parlamentar foi aprovado na LDO que o fundo fosse composto pela soma de 25% das dotações da Justiça Eleitoral, em 2021 e 2022, e do valor do TSE [3]. Entretanto, a Lei Eleitoral determina apenas mínimos e não somatórios de valores, ou seja, trata-se de uma questão política e não técnica. Neste caso, dentre as muitas indagações que emergem, fica a dúvida se haverá veto presidencial, total ou parcial. O que se tem, até agora, é uma afirmação do Presidente: “A lei garante quase R$ 4 bilhões de fundo. O extra de R$ 2 bilhões vai ser vetado. Se eu vetar o que está na lei, estou em curso crime de responsabilidade.”[5].

Entendemos que todas essas situações nebulosas que se apresentam no orçamento público de 2021 e 2022, dentre outras propostas, como ocorre com a reforma tributária, têm requerido atenção especial do parlamento brasileiro, que deveria promover uma ampla discussão da sociedade, acerca do processo alocativo. O orçamento público brasileiro possui muitos limites, tanto na dimensão econômico-financeira, quanto na dimensão sociopolítica. Sem nos arvorarmos nesta seara, podemos exemplificar a estrutura tributária como um limite na dimensão econômico-financeira, e problemas de governança e de accountability os da dimensão sociopolítica. Há muitos outros desafios, e esses representam oportunidades para repensar novas formas de alocação e orçamentação dos recursos públicos.

Nesse contexto, consideramos admissível resgatar o pensamento de um intelectual brasileiro que também foi parlamentar: Alberto Guerreiro Ramos. Para Guerreiro Ramos [6] o processo alocativo é político e institucionalmente determinado, o que parece cada vez mais evidente no atual cenário. Entretanto, quais são as premissas do processo alocativo estatal brasileiro que impactam a sociedade e suas futuras gerações? Para Guerreiro Ramos [6] a alocação de recursos deve estar subordinada à política, e isto nós temos conseguido acompanhar de perto nos orçamentos de 2021 e 2022.

Todavia, mesmo a política tem valores que a suplantam. O processo de alocação de recursos deve estar subordinado ao princípio de limites – subordinado à estrutura psicológica e fisiológica do ser humano e às possibilidades de reprodução dos recursos naturais (meio ambiente). E o que isso significa no contexto que vivemos hoje? Significa que o princípio de limites, evidenciado em tantos incisos e capítulos da nossa CF/1988, nosso contrato social, deve determinar que a manutenção e o equilíbrio da vida estão acima, inclusive, do jogo político.

É preciso reconhecer que há um déficit e inúmeras desigualdades que foram evidenciadas na pandemia e que precisam ser encaradas de frente pelos parlamentares. É preciso reverter recursos escassos em condições de sustento das famílias e da sociedade em geral. É preciso dar suporte aos sistemas de saúde para se recomporem. É preciso rever como será a retomada da dinâmica social e econômica. São muitos os “É preciso…”.

Os arranjos econômicos para retomada dos sistemas produtivos e atividades econômicas deveriam privilegiar formas orgânicas de produção e distribuição da riqueza – sistemas produtivos que interagem espontaneamente dentro da dinâmica social e isso deveria pesar na reforma tributária, por exemplo. A alocação de recursos deve estar subordinada à análise do contexto e do horizonte temporal do longo prazo, pois a política e o Estado têm responsabilidades que se fundamentam na solidariedade diacrônica – intergeracional. Esses deveriam ser os pressupostos orientadores e centrais da LDO e LOA 2022.

Para Guerreiro Ramos [6] o potencial alocativo estatal está em buscar coordenar os diferentes enclaves da vida humana associada com o fim de melhorar as condições de vida das pessoas. Dentre os mecanismos de coordenação estão as políticas públicas que se abrigam no orçamento público. A dimensão sociopolítica do orçamento é uma dessas dimensões que demanda responsividade, transparência e responsabilidade, por um lado. Mas, por outro lado, é técnica e dependente das possibilidades objetivas do processo alocativo (limites financeiros e materiais). Concordamos com Guerreiro Ramos sobre a subordinação de todas essas dimensões à melhoria das condições de vida da sociedade brasileira, contendo, sobretudo, responsabilidade intergeracional.

É como se precisássemos, segundo Guerreiro Ramos [5] conceber a alocação de recursos de forma mais ampla do que a atual, o que requer diferentes formas e sistemas de deliberações políticas sobre o processo de criação e distribuição de riquezas da sociedade, e que devem contemplar as especificidades de cada contexto. De forma geral, há uma atenção e uma supervalorização da dimensão econômico-financeira, “da riqueza”, e temos nos preocupado pouco com a dimensão sociopolítica, “da responsabilidade”, tanto na definição de prioridades para a alocação de recursos públicos, como para com a responsividade dos atores envolvidos no momento da definição dessas prioridades e do seu controle.

O fundo eleitoral, centro de discussão deste artigo, está realmente fundamentado na transparência, responsividade e responsabilidade, ancorado nas condições fiscais e técnicas mais adequadas para o orçamento de 2022? Essa é uma pergunta que se deve fazer aos nossos parlamentares e presidente, e para a qual , em face do contexto acima descrito, assumimos o pressuposto de que essas dimensões do orçamento público pouco são acessadas na sua elaboração, e aí reside um dos grandes problemas do Brasil.

Citando um outro clássico, Thomas Hobbes, talvez o estado hobbesiano, ainda que não seja o nosso melhor exemplo, aproxima-se mais da situação brasileira atual. Enquanto um Estado orientado pelas concepções de Guerreiro Ramos, que resgata o sentido de política dos clássicos gregos, apesar de difícil alcance, seria o tipo ideal a ser perseguido.

Referências

[1] STIGLITZ, J. Economics of the public sector. New York/London: W.W Norton & Company, 1999.

[2] NÓBREGA, M. Construção e desmonte das instituições fiscais. In: SALTO, F.; ALMEIDA, M. Finanças públicas: da contabilidade criativa ao resgate da credibilidade. Rio de Janeiro: Record, 2016.

[3] SALTO, F. O assombroso caso do fundo eleitoral. Estadão. Disponível em: https://opiniao.estadao.com.br/noticias/espaco-aberto,o-assombroso-caso-do-fundo-eleitoral,70003798023. Acesso em: 04 ago. 2021.

[4] BRASIL. Lei n. 9504, de 30 de setembro de 1997. Estabelece normas para as eleições. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l9504.htm#art16c%C2%A72. Acesso em: 05 ago. 2021.

[5] SOARES, I. Bolsonaro admite que fundo eleitoral pode ser de R$ 4 bi: “Espero não apanhar como sempre”. Correio Brasiliense. Disponível em: https://www.correiobraziliense.com.br/politica/2021/07/4939790-bolsonaro-admite-que-fundo-eleitoral-pode-ser-de-rs-4-bi-espero-nao-apanhar-como-sempre.html. Acesso em 06 ago. 2021.

[6] GUERREIRO RAMOS, A. Problemas alocativos da economia brasileira. Jornal do Brasil, 2, agosto, 1981.

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