Novas propostas, velha accountability

Novas propostas, velha accountability

REDAÇÃO

01 de abril de 2019 | 16h29

Marcus Vinicius de Azevedo Braga. Doutorando em Políticas Públicas (PPED/IE/UFRJ), é Auditor Federal de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União – CGU, atualmente cedido como Assessor Especial da Controladoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro.

Daniel Matos Caldeira. Engenheiro Civil pela Unicamp e Mestre pela Universidade de Brasília – UnB. Auditor Federal de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União – CGU, onde  atualmente é Diretor de Auditoria de Políticas de Infraestrutura.

 

A pauta política se vê, desde a década de 1990, acrescida de conceitos um tanto inovadores, como a publicização por meio de organizações sociais, as Parcerias Público Privadas, concessões e o consequente arcabouço regulatório, com a figura das agências reguladoras.

Ideias de um Estado menos intensivo, inspiradas na visão de uma apropriação de modelos privados como mais eficientes, de quase-mercado, de governos que navegam mais que remam, regulando e fomentando, nas ondas de uma nova ordem geopolítica mundial pós bipolar, no qual a presença dos governos na economia dialogava francamente com questões geopolíticas.

Passados 30 anos da emblemática queda do muro de Berlim, essa nova pauta ronda em discursos por vezes inflamados, e por práticas, muitas de sucesso, e como um pêndulo, se alternam em momentos de crise, ao sabor das bonanças orçamentárias, mas em uma crescente adesão ano a ano, em especial nas esferas subnacionais, cuja situação das finanças é preocupante, aliado a demandas crescentes do cidadão.

No ano de 2019, em especial, as pautas eleitorais vitoriosas no último pleito trazem com força esse movimento de modificação da gestão e do financiamento das políticas públicas, alterando as relações de propriedade, as matrizes de riscos, os jogos de poder e delegação, e toda essa mudança afeta também um fator que frequentemente é esquecido nas discussões: a Accountability.

O Estado não pode deixar de se valer das parcerias público-privadas como excelente ferramental de gestão para viabilizar eficiência e uma melhor entrega à sociedade. O fator que determina qual o arranjo de financiamento de um empreendimento, se obra pública strictu sensu, concessão ou PPP, é a capacidade de geração de receita do mesmo, nada tendo a ver com matiz ideológica ou paleta de cores partidárias.

Essa nova forma de gestão das políticas públicas busca a eficácia e eficiência destas, e isso não afasta a ideia dos atores serem responsáveis e responsabilizados, prestando contas de seus atos em relação aos objetivos pactuados, podendo ser sancionados em caso de afastamento destes, mas de forma alinhada a esse novel paradigma, o que demanda dos chamados órgãos de controle uma reformulação de suas formas de atuação, movimento que alguns já tem feito, mormente na esfera federal.

Sim, para esse novo modelo, faz-se necessário uma nova Accountability que proteja o interesse público, e apenas focar em aspectos concorrenciais de licitações, na efetividade da liquidação de despesas, atuações clássicas dos órgãos de controle no Brasil, pode não ser suficiente, ou razoável, a luz do tipo de controle que essas formas de intervenção demandam, com atores mais autônomos.

Organizações Sociais, por exemplo, que crescem na área social, tem como pontos sensíveis a apuração de custos, a avaliação da qualidade dos serviços prestados e a manutenção de um desenho que não torne os governos reféns desses grupos, com o desafio de conciliar transparência e participação social com a autonomia presente nesse modelo.

As emergentes Parcerias Público Privadas, que antecipam aportes de recursos diluindo seus custos por gerações vindouras que se beneficiam desses bens ou serviços, tem no abandono dos padrões de qualidade, do pactuado, e ainda, a explosão de custos, como seus riscos mais aparentes.

E ainda, a profusão de publicização, de concessões, clama por mecanismos reguladores, que equilibrem as relações e protejam bens relevantes para a sociedade, no qual o clássico modelo das Agências Reguladoras precisa ser entendido como uma nova forma de interação, que não é o controle tradicional, e que tem a sua prestação de contas relacionada a fatores mais complexos, ainda incompreendidos, apesar de cerca de duas décadas da adoção dessas estruturas.

Essa mutação da gestão pública impõe aos órgãos de controle uma revisão de sua atuação. O controle de uma rede de organizações sociais hospitalares regidas por contratos de gestão é diferente da atuação frente a uma rede de hospitais públicos, com médicos servidores. Os riscos, os arcabouços legais, a lógica é diferente, e não enxergar isso pode ter como consequência um controle desalinhado e com isso, se tornando uma usina de custos de transação, sem agregar valor as políticas públicas, para não falar dos custos de oportunidade.

Esse desalinhamento é claramente perceptível na temática infraestrutura, onde a singular sanha pela caracterização dos sintomáticos sobrepreços e superfaturamentos são de fato pouco contributivas para o aprimoramento do contexto regulatório, das capacidades estatais, dos arranjos organizacionais ou em última análise, da melhoria da implementação das políticas públicas setoriais de infraestrutura, em especial em um contexto desses novos modelos.

A reforma gerencial proposta na década de 1990 no Brasil foi tímida com a função controle, atribuindo a esta um caráter eminentemente burocrático, restringindo-se a mecanismos mercadológicos, como o controle por resultados, como suficientes para dar conta das questões que a gestão impõe, mas a prática na gestão de alguns destes modelos citados mostra que o risco de corrupção, de ineficiência e de desperdício persiste, cabendo estratégias específicas.

Nos últimos 20 anos, vivenciamos um modelo do controle para avaliação de obras públicas calcado na sobrevalorização extrema da exposição de superfaturamentos, apropriação desse quantum bilionário como benefício financeiro e exaltação desse numerário como grande contribuição à gestão. Essa ótica não teve o mérito de enfrentar frontalmente as causas mater da ineficiência e muito menos garantiu a dissuasão dos patamares de corrupção, e ainda, não vai dar conta desses novos modelos.

A literatura e as referências internacionais há muito tempo sumarizam que o controle é uma função estrutural, irmã da discussão dos riscos, e que tem como fundamento precípuo assegurar de forma razoável o atingimento dos objetivos, realimentando o processo de planejamento, e nesse sentido,  é imperioso que o controle se reinvente para melhor contribuir para o aperfeiçoamento do ciclo da gestão mediante a oferta de balizamento técnico que melhore a acurácia da tomada de decisão estratégica, seja por avaliações, consultorias ou quando for o caso, apurações e correções.

Felizmente, a boa notícia é possível se verificar em alguns  órgãos de controle, no curso do seu processo de amadurecimento institucional, a superação desse estágio de “controlocracia”, ápice da especialização burocrática, e se acompanha uma mudança  para o estágio da ambidestria, que permitirá dar conta melhor desses novos arranjos que se intensificam, e que tem novas formas de autonomia permeando as relações.

Ao se alinhar com as boas práticas reconhecidas mundo afora adaptando-as a cultura e tradição administrativa brasileira, tem-se como resultado a elevação do patamar de atuação para a asseguração do gerenciamento eficaz do desempenho organizacional, o foco nos objetivos,  vertente avaliativa-preventiva, sem perder de vista a vertente de apuração-correção, focada nos agentes,  sempre importante quando sobrevierem atos ou fatos inquinados como ilegais ou irregulares.

Novos arranjos para as políticas públicas, a mudança no papel e na presença de atores, não dispensa a Accountability, como necessidade precípua em um contexto de democracia liberal. Esta precisa ser reinventada nesse contexto nascente, enxergando novos riscos que emergem, utilizando-se da correção pontual e da realimentação estratégica, pensando riscos ee estruturas de controle, adaptando-se ao desenho dessas  novas abordagens, que estão aí, postas, e que precisam ser objeto de estudo e aprimoramento no campo da melhor governança, para promover o desenvolvimento necessário, e ainda, a efetividade dos serviços públicos tão propalada.