Marcela Arruda, Raquel Grazzioli e Rubens Naves, Advogados, sócios de Rubens Naves Santos Jr. Advogados
O Legislativo e Executivo de São Paulo avaliam a reforma da Lei Complementar Estadual nº 846/1998, que dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais do âmbito do Estado, que atualmente são responsáveis pela operação de diversos equipamentos públicos. Trata-se de excelente oportunidade para aprimoramento do modelo, mas é necessário cautela para evitar retrocessos.
O modelo das Organizações Sociais (OS) consolidou-se como instrumento fundamental para a adequada operação de serviços essenciais nas esferas federal, estadual e municipal, nas mais variadas áreas, como saúde, cultura, esporte, proteção e preservação do meio ambiente.
É indiscutível a relevância do trabalho desenvolvido por essas entidades, que atuam na execução de Contratos de Gestão celebrados com o Poder Público. Esse tipo de parceria permite ao Poder Público usufruir da expertise da sociedade civil para o atingimento do interesse público, ao mesmo tempo em que promove uma maior economicidade nos gastos públicos.
Ao longo das últimas décadas, o número de parcerias entre o Estado e as OSs tem aumentado progressivamente. Em 2020 verificou-se mais de 130 contratos de gestão ativos na área da saúde[1] e mais de 30 na área da cultura[2].
O impacto positivo dessas parcerias é constatado pela melhoria da qualidade dos serviços oferecidos à sociedade, pela adoção de uma cultura de gestão eficiente e voltada para a geração de resultados concretos à sociedade, e pelo fortalecimento da capacidade institucional do setor público. Especialmente nesse período de crise sanitária, a atuação das OSs na área da saúde foi essencial para o fortalecimento das medidas de combate à pandemia.
A título exemplificativo, um estudo realizado pelo Banco Mundial avaliou que os serviços prestados pelas OSs de Saúde foram mais satisfatórios, eficientes e econômicos em comparação aos equipamentos operados diretamente pelas Secretarias de Saúde[3]. Na mesma direção, um estudo técnico inédito realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina acerca do desempenho de 18 hospitais públicos estaduais demonstrou que as unidades administradas por Organizações Sociais de Saúde são mais eficientes do que aquelas geridas pela Secretaria de Saúde[4].
No Estado de São Paulo, o sucesso com a utilização do modelo se deve, em larga medida, à LC nº 846/1998, marco legal que trouxe segurança jurídica para essas parcerias, ao prever diretrizes claras e seguras para a execução dos Contratos de Gestão.
Destaca-se também a experiência do município de São Paulo nas áreas da saúde e cultura, a partir da edição da Lei nº 14.132/2006, posteriormente regulamentada pelo Decreto nº 52.858/2011, bem como da criação do Cadastro Único das Entidades Parcerias do Terceiro Setor - CENTS, que conferiu transparência e aprimorou os mecanismos de acompanhamento, integração e gestão das parcerias.
Há muito tempo, temos participado das discussões sobre o modelo, incluindo por meio da defesa da sua constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (ADI 1923). Sabemos que, ao lado do sucesso, também andam as necessidades de aperfeiçoamentos, cobradas com mais intensidade pelos órgãos de controle, que devem ocorrer com a cautela necessária para não se destruir a essência dessas parcerias.
É importante que os esforços atuais para alteração da legislação compreendam, dentre outros, a previsão de prazo de vigência para no mínimo dez anos; a criação de um fundo garantidor e previsão de reserva técnica para assegurar a estabilidade da relação com o Poder Público; regras claras de sucessão de contratos; bem como critérios claros de rateio de despesas nos casos de contratos concomitantes com a mesma entidade.
Além disso, devem ser avaliados os seguintes pontos:
- Ampliação das áreas de atuação das Organizações Sociais, para inserção de atividades dirigidas ao ensino, direitos humanos, segurança pública, assistência social, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico e inovação, entre outras, de forma a ampliar as áreas de atuação das OS, permitindo-se a celebração de parcerias nas mais diversas áreas de interesse público e social.
- Remuneração de dirigentes e empregados em patamares de valor de mercado, considerando que são profissionais privados, cuja remuneração não deve, logicamente, se pautar nos limites aplicáveis ao funcionalismo público, sob pena de indevida equiparação ao regime de direito público. Eventual alteração da regra prevista indicará retrocesso do modelo.
- Possibilidade de contratação de Verificador Independente. Sabe-se que um dos fatores principais para o sucesso do modelo das OS é a fiscalização, o monitoramento e avaliação eficiente, com potencial para identificar e sanar irregularidades e inconformidades. Para aperfeiçoar ainda mais os mecanismos de fiscalização, sugerimos a previsão da figura do Verificador Independente, já amplamente utilizados nas Parcerias Público-Privadas regidas pela Lei Federal nº 11.079/04, que consiste na contratação de ente privado e independente da relação contratual, que atuará de forma imparcial, neutra e com independência e qualidade técnica no apoio da fiscalização realizada pelo Poder Público.
Por fim, é indispensável que se mantenha a essência da parceria e a sua natureza de cooperação, fundada na conjunção de esforços e de atuação conjunta da Administração Pública e da Organização Social para o mesmo fim público, mediante o controle de resultados. A aplicação das diretrizes tradicionais de contratação administrativa traz risco de subverter a lógica do modelo, na medida em que se referem a relações contratuais pautadas em outros pressupostos, a saber, a aquisição de bens e serviços entre particulares com finalidade lucrativa e a Administração Pública.
É imprescindível que a alteração da Lei Complementar nº 846/1998 se paute nos parâmetros delimitados acima e seja precedida de profundo e extenso diálogo com as Organizações Sociais e a sociedade civil como um todo, para o fim de atendimento do interesse público da forma mais eficiente possível.
NOTAS:
[1] Disponível em: http://www.portalfinanceirodogestor.saude.sp.gov.br/
[2] Disponível em: Busca - Contratos de Gestão - Transparência Cultura (transparenciacultura.sp.gov.br)
[3] Banco Mundial. Estudo comparativo do desempenho de hospitais em regime de organização social. 2005. Disponível em: https://drive.google.com/file/d/0B508Sqhc-gV2TVdJTGE5NjV3djlxWmhvUlpZdmdzMkFWbXE0/view .
[4] Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina. Workshop "O papel das Organizações Sociais na Rede de Saúde Pública". 2019. Disponível em: https://drive.google.com/file/d/0B508Sqhc-gV2S2EwU2QxMThsR0hNT1FnMDM4MGo0N1VzR2I4/view .
