Marcus Vinicius de Azevedo Braga, Doutor em Políticas Públicas (UFRJ) e Coorganizador do Livro "Controladoria no Setor Público".
Introdução.
O presenta artigo pretende, em uma linguagem próxima a um storytelling, tratar da questão da necessidade de coordenação temático-temporal entre os atores e suas respectivas iniciativas, no que se refere as proposições relacionadas a questão da integridade, e de que forma a ausência dessa harmonia pode gerar confusão na ponta, seja pelos servidores que executam essas políticas, seja pelos cidadãos e outros atores relacionados a esse processo, como os empresários e a população em geral.
A discussão vem ao encontro do momento atual, na profusão de iniciativas e paradigmas para dar conta da emergente percepção da corrupção como um risco relevante, e de como isso se materializa em iniciativas, e de como elas são percebidas e aplicadas na ponta, o que pode causar não somente confusão, mas pode dar margem para ações que terminem por ter um sentido diverso do desejado, em uma discussão extremamente relevante, em tempos nos quais vivemos uma pandemia, como fenômeno que ao nos confrontar, ressalta a importância da efetividade das políticas públicas, e da coordenação de atores, para que se alie a entrega e a integridade.
1- O banquete dos signos.
Mas, senta que lá vem história, entremeada de conteúdo. Manhã na repartição da pequena cidade litorânea de "Caiçaras do Sul", e Jonas, um servidor público já no ocaso de sua trajetória profissional, abre o noticiário na tela do computador e se depara com mais uma novidade organizacional, um programa que precisa ser implementado por todos os órgãos públicos, como ferramenta para a melhoria da integridade.
Alvissareira, é mais uma proposta que traz na bagagem um conceito que se soma a outros tantos no rol que orbita à esfera pública nos tempos atuais, e que se desdobram até chegar ao gestor na ponta das políticas públicas, naquele nível conhecido na literatura da Ciência Política como Street-Level Bureaucracy (burocratas de ponta), sendo essa uma ação sob a justificativa de ser (mais) uma tentativa de auxiliá-lo na resolução de seus problemas cotidianos.
Governança, transparência, gestão de riscos, controle social, conflito de interesses, integridade e compliance - essa última Jonas aprendeu a pronunciar corretamente apenas na semana passada - são palavras erguidas sobre o ombro de gigantes, oriundas de páginas e páginas de pesquisa, como soluções modernas para os desafios que enfrentam governos e suas políticas, algumas dessas soluções nascidas em realidades distantes, menos, bem menos morenas que a bela gente da cidade de Caiçaras do Sul, mas que agora batem à sua porta, pedindo para se apresentar, como solução proposta.
E Jonas, imerso nesse banquete de signos, se vê entre a falta de orçamento e pessoal - mantra permanente do serviço público - e as demandas do cotidiano frente aos cidadãos exigentes e impacientes, tentando sobreviver navegando nesse caudaloso mar de soluções que lhe surgem das esferas superiores, e que ele tenta, como bom "burocrata de ponta", adaptar a sua realidade, dentre as pressões a que se vê submetido, em suas limitações de lugar de fala.
A tela do computador, suspensa por um grosso e empoeirado livro de "GQT-Gestão Pela Qualidade Total", desfilam atribuições, normas internas e comitês específicos relacionados a mais essa proposta, e Jonas se vê um tanto confuso com mais essa iniciativa, tentando fazer ela dialogar, na sua mente, com outras recentes, e ainda, com o atingimento dos singelos objetivos pelo qual ele é cobrado, por vezes de forma bem incisiva.
Os malabarismos que sua unidade tem feito para reduzir custos já tem demandado dele e de seus pares ajustes e adaptações, que se somam a ideias que surgem para minimizar velhos problemas, que são reais nas montanhas do patrimonialismo e nos vales da improvisação, mas que vão e vem sem nunca sair de cena: o financeiro não veio, sumiu material do almoxarifado, a licitação atrasou, vai sair uma matéria bomba sobre a repartição no jornal, e o Palhares se aposentou e ninguém sabe como fazer o serviço que lhe "pertencia".
Jonas, em sua "canoa de pescador", um tanto isolado do mundo, tenta sobreviver a mais uma tormenta, entre demandas e carências, na qual pode se ver onerado pelas louváveis iniciativas recentes de se melhorar a integridade dos governos, sem conseguir enxergar, em suas limitações, ganhos imediatos e futuros dessas ações, talvez por falta de traduções mais adequadas. Mas, vamos cumprir, pensa o humilde interlocutor.
Existe uma mentalidade associada às iniciativas de modernização da gestão pública, que envolve encontrar o que há de mais festejado no contexto das grandes corporações e replicá-lo no âmbito estatal, as vezes de forma acrítica, como se a máquina pública fosse uma grande e homogênea empresa. Não é! E o insucesso na implementação desses modelos pode se dar pelo desnível de capacidades institucionais: entre municípios pequenos e grandes; entre a União e os outros entes da federação; entre órgãos e entidades da área social e da área econômica, que são os primeiros, em alguns casos, o único ponto de contato do indivíduo com o Estado -, e ainda, dos órgãos em geral em relação aqueles da área de planejamento e controle.
Esses modismos, no final, pela sua forma de implementação, tem o potencial de sabotar boas ideias que podem contribuir para a causa. E quando isso rebate para os cidadãos, que em última instância, são o foco das Políticas Públicas, por vezes essas iniciativas podem burocratizar serviços, demandar ações diversas do espírito do programa e ainda, estabelecer métricas dissociadas da percepção desses atores, com situações risíveis de órgãos premiados e certificados, mas que a população usuária não percebe o quilate desses benefícios, servindo para reforçar o insulamento do serviço público, já natural em nossa gramática política (NUNES, 2003).
Para não dizer que não falei das flores, tem-se que essas iniciativas rompem o insulamento de Jonas, em sua "baleia", trazendo novos paradigmas, novas visões, e quebrando a mesmice com proposições que podem sim, se bem adaptadas, se converter (em médio ou longo prazo) em ideias e soluções que venham a dialogar com os desafios de nosso personagem, frente aos cidadãos sequiosos de serviços públicos de qualidade, tendo esse herói dos dias úteis, pela retaguarda, restrições de toda ordem para cumprir o seu papel demandado para servir ao público de seu país.
2-Um monólogo das grandezas do Brasil
Um país diverso - pensava Jonas com seus botões - como é o Brasil, diverso em seu serviço público no que tange as estruturas, as capacidades estatais, a remuneração, a popularidade e ao volume de recursos envolvidos, o que compõe uma máquina - caleidoscópio que se supõe homogênea, mas que é, na verdade, repleta de peculiaridades, que se defrontam com o que surge de pranchetas de estudiosos ou de gurus estrangeiros, que são propostas valiosas e legítimas, não há dúvida, mas que para agregar valor precisam dialogar entre si e com o gestor, e ainda, com os objetivos e características de cada organização.
Se não for assim, corre-se o risco dessas propostas aumentarem em muito um tipo de custo pouco discutido, que é o custo de transação, referindo-se aos custos de se organizar os processos, de se negociar, gerenciar, monitorar, controlar, cobrar, corrigir...A integridade, como forma de se atingir resultados conforme as regras do jogo, deve estar atenta a esses custos de transação, de forma que todas as iniciativas ligadas a essa ideia devam ter sinergia, para se traduzir no melhor, na efetividade, ao menor custo, para que não torne essas ações inviáveis.
Pode-se acrescentar também que o excesso de regras, de normas, de comandos, pode ser uma fonte de vários efeitos na gestão das políticas públicas, alguns diversos do espírito das políticas na linha da integridade. Mairal (2018), no estudo das raízes da corrupção, indica que o excesso de normas coexiste com a desobediência destas, e após o descumprimento, se recomenda a criação de mais normas, em um ciclo burocrático infindável. Afinal, Jonas sabe que os escalões superiores estão bem longe de controlar todos os seus passos.
Nesse sentido, Fukuyama (2018) aponta que o excesso de regras e ritos aumenta, em vez de diminuir a autonomia do corpo funcional estatal, em uma direção pouco saudável, pois a burocracia é em geral, tão complexa, que ninguém é capaz de monitorar se as regras estão sendo obedecidas, o que termina por carregar de muita subjetividade a atuação dos mesmos "Burocratas de nível de rua"(Street Level Bureacracy).
O mesmo Mairal (2018) traz a peculiaridade da América Latina, na qual a lei é vista como um objetivo de desenvolvimento social, e não como exigência mínima de conduta, e que a norma tem uma dimensão simbólica, um ideal puro e coletivo, e mais das vezes as normas são estabelecidas e sabe-se que elas não serão cumpridas, mas espera-se que com o advento destas, os indivíduos gradualmente se adaptem a elas. Ou seja, temos normas para marcar posição e não para garantir coordenação e efetividade.
A padronização é uma filha dileta do centralismo legal, e se deita na ilusão de que regras detalhadas e uniformes produzirão efeitos de igual natureza, em um belo mundo positivista para ser exposto em um mural. O mundo real, diverso, dos problemas humanos, precisa de soluções, de articulações que tornem a integridade algo real, vivido, e não um cartaz aposto na entrada da repartição, pois os problemas oriundos da falta de integridade se materializam é no plano real, com desvios, prisões e processos condenatórios.
Jonas, ao fim do expediente, após analisar aquela nova proposição de atuação, pensa que existe ali um desejo de acertar dos seus autores, mas que esses esquecem que paradoxalmente, ele ali, na ponta, na pequena Caiçaras do Sul, tem uma visão global dessas múltiplas ações dos atores externos e de seus efeitos nas políticas públicas, dado que é na sua mesa que essas diversas propostas se encontram. Mas ele acredita que algo no andar de cima pode fortalecer essa integração, como uma rede, similar àquela que ele espera encontrar em casa para seu corpo cansado.
3-A chuva que lança a areia do Saara sobre os automóveis de Roma.
Esse cenário se desarruma ainda mais pelo fato dessas políticas de integridade não serem oriundas de uma fonte única, e sim de um conjunto de atores de accountability, como uma decorrência de nosso sistema de organização político-jurídica, de forma a não concentrar poderes, em um equilíbrio nas linhas dos pesos e contrapesos herdado de Montesquieu (2006), como se dá nos outros países que comungam de um sistema democrático.
Esses atores relacionados ao controle, Tribunais de Contas, Controladorias, Ministério Público, entre outros, se organizam em uma informal Rede de accountability, de relações interpoderes e interfederativas, com instâncias formais e informais de articulação, o que gera situações de cooperação e de conflito, e nosso protagonista, Jonas, sabe bem em que momentos esses atores se conversam ou não, pois é ele que sente na pele esses efeitos.
A teoria da Ciência Política indica que se espera que essas agências atuando em rede sejam efetivas, pois elas não funcionam isoladamente. E destaca O'Donnell (1998) a importância de uma organização integrada e coesa desses atores, para que eles tenham efetividade, trazendo assim a discussão da necessidade de que essa Rede de accountability tenha instituições independentes, mas interdependentes, dado que cada uma depende da outra para completar o processo maior, em um arranjo que requer cooperação por meio das diversas camadas (POWER;TAYLOR, 2011), entre os diversos poderes e entes.
A complexidade dessa rede traz questões como a forma de interação entre as instituições, sendo essa, frequentemente, a chave dos problemas e das soluções, pois enquanto algumas instituições são mais fracas que as outras, essa interação pode suprir lacunas (TAYLOR; BURANELLI, 2007), mas estas também podem ser levadas a competir, e a fricção entre elas pode enfraquecer a estrutura das redes, com atores fortes individualmente, em redes fracas, o que pode dar suporte a comportamentos não desejáveis (POWER;TAYLOR, 2011).
Jonas sabe que é muita gente controlando, e como gestor sabe a importância de manter a aderência a esses atores, e ele tenta, entre negociações e discussões, esclarecer, entre ações normativas e sancionatórias desses atores, o que se pode fazer, diante da realidade implacável. Caiçaras do sul não pode parar, e o controle social está aí, pressionando Jonas, em especial pela espada do microfone do jornal local, sempre atento a qualquer deslize de seu órgão.
Como se trata de um arranjo com atores distintos, com objetivos que nem sempre convergem, não é raro se ter eventos de superposição, lacunas, conflitos e a necessidade de cooperação, demandando espaços de coordenação que inibam os conflitos, ainda que exista a necessidade de autonomia, e esse cenário se reflete também em normativos e iniciativas de fortalecimento da integridade que desaguam na ponta, na lotada escrivaninha de Jonas. Mas, apesar disso tudo, a existência de um só ator traria o monopólio, o que poderia ser danoso ao processo de accountability, pelo risco do abuso de poder.
A competição entre esses atores tem aspectos benéficos, de indução ao aprimoramento e a inovação, mas traz também problemas de concentração de escopo, desvio de finalidade, escolha de pauta por questões afetas a visibilidade, bem como o desequilíbrio entre as capacidades desses órgãos, que gera lacunas que rompem os elos dessa corrente, sendo patente a necessidade do aprimoramento destas instâncias formais e informais de coordenação e diálogo entre órgãos de controle, gestores e a população interessada, essa última é a que não pode ser esquecida em nenhum momento. Não existe controle sem povo.
Agrava um tanto essa discussão esse cenário recente do somatório de escândalos ao qual o país esteve submetido e que terminou por, de alguma forma, pela crise de confiança, por demonizar a gestão e as políticas públicas, emergindo uma ideia de um controle a todo custo, sem análise prévia da real efetividade das medidas adotadas e dos custos envolvidos, e dos impactos sobre a governabilidade e a segurança jurídica (MARQUES NETO, PALMA, 2017), de forma que se alimenta um anseio por mais e mais iniciativas de integridade, na percepção da corrupção como um problema hegemônico na sociedade, assustada com a falta de respostas do modelo de democracia liberal para os problemas que a assolam.
Jonas também é pela integridade. Afinal, é ele que presta contas, de diversas formas, dos recursos percebidos, e na cabeça dele o "cajado canta". É fato que ele também, pela sua autonomia, tem benefícios diretos pelos possíveis atos de improbidade, de locupletamento em detrimento da coisa pública. Um ganho tentador... Ele, o gestor, é o centro dessas pressões, oriundas dos órgãos de controle e da população, pela entrega com integridade, e devido a esse fato, iniciativas de promoção da integridade devem necessariamente exercitar a empatia de se colocar no lugar do Jonas, como um mecanismo essencial de sua efetividade.
Conclusão- Me serve o café, que o mundo acabou!
Jonas precisa ver o mar, "saber da piscina, da Carolina", mas a realidade dele precisa também ganhar o mundo, em processos dialéticos de realimentação, de movimentos Top Down e Bottom Up, de integração que tornem a integridade uma realidade palpável, construída e percebida, dialogando com as bases, com quem faz a coisa acontecer na prática, pois alinhar os arranjos para que eles se traduzam em conformidade é um desafio em um ambiente governamental, de tantas normas, poderes, interesses e clientes.
A integridade, como valor, é tão importante, que a sua promoção não pode abrir mão de uma estratégia de garantia de uma efetividade mínima, o que por si só já é complexo, pelas próprias características das métricas de integridade, mais sensíveis apenas quando os escândalos emergem. Uma realidade que enseja discussões profundas sobre a implementação dessas iniciativas, fugindo de padronizações de ofertar a todos os órgãos um programa de integridade e um código de conduta, mas também entendendo que o gestor precisa ser entendido e seduzido nesse processo de implementação.
O insulamento e a necessidade de coordenação entre os atores despontam como os desafios centrais na construção da integridade no Brasil do Século XXI. Verdade, se fala pouco disso, dessa abordagem do problema, mas certamente uma visão das iniciativas voltadas a promoção da integridade que se coloquem, verticalmente, no lugar do gestor, considerando as suas diversas realidades e limitações, e que, horizontalmente, sejam objeto de pactuações entre os órgãos de controle para reduzir lacunas e superposições, são as chaves para que não se faça muito controle, e sim um bom controle.
Nosso Mestre Jonas, que não é santo, nem demônio, é apenas um agente que entre incentivos e controles, constrói sua trajetória no processo de gestão das políticas públicas. A integridade pode ser algo valoroso em seu cotidiano, como fonte de credibilidade e de tranquilidade, sintonizado aos seus desafios, ou mais um rito para ser cumprido, as vezes de forma mecânica, "cumprindo tabela", esperando o momento que mais essa bandeira se esmaecerá, ficando na lembrança dos gestores. Esse futuro depende dos pressupostos na concepção e implementação dessas iniciativas de integridade, uma arte complexa, mas possível.
Referências:
FIANI, Ronaldo. Cooperação e conflito: instituições e desenvolvimento econômico. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
FUKUYAMA, Francis. Ordem e decadência política: da revolução industrial à globalização da democracia. 1 Ed. -Rio de Janeiro: Rocco, 2018.
LIPSKY, Michael. Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in Public services. Nova York: Russel Sage Foundation, 1980.
MAIRAL, Héctor A. As raízes legais da corrupção. Ou como o direito público fomenta a corrupção em vez de combatê-la. Toshio Mukai (Comentários à edição brasileira). São Paulo: Editora Contracorrente, 2018.
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de. Os sete impasses do controle da Administração Pública no Brasil. In: PEREZ, Marcos Augusto; SOUZA, Rodrigo Pagani de (Org.). Controle da Administração Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2017. p. 21-38.
MONTESQUIEU. Do espírito das Leis. São Paulo: Editora Martin Claret, 2006.
NUNES, Edson. A gramática política no Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. -3. Ed. -Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed. Brasília, DF: ENAP, 2003.
O'DONNELL, Guillermo. Accountability Horizontal e Novas Poliarquias. Lua Nova, São Paulo nº 44, 1998.
POWER, Timothy Joseph; TAYLOR, Matthew MacLeod (Orgs.). Corruption and democracy in Brazil: the struggle for accountability. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 2011.
TAYLOR, Matthew e BURANELLI, Vinícius C. , "Ending Up in Pizza: accountability as a Problem of Institutional Arrangement in Brazil". Latin American Politics and Society, vol. 49, nº 1, 2007, pp. 59-87.
