Frederico Lustosa da Costa - Doutor em Gestão pelo ISCTE-IUL. Professor do professor do Programa de Pós-graduação em Administração da UFF
Ana Claudia Farranha - Doutora em Ciências Sociais pela Unicamp. Professora do Programa de Pós-graduação em Direito da Faculdade de Direito (PPGD) da UnB
Remi Castioni - Doutor em Educação pela Unicamp. Professor do Programa de Pós Graduação em Educação (PPGE) da UnB
Por meio de uma proposta de emenda constitucional (PEC), o governo federal acaba de enviar ao Congresso Nacional seu projeto de reforma administrativa a que deu o pomposo e desgastado nome de Nova Administração Pública. Mais uma vez, como sói acontecer na era do experimentalismo errático, a montanha pariu um rato. A rigor, não se trata de uma reforma administrativa. É antes, ainda que relativamente profunda, uma mudança nas relações de trabalho dos profissionais do setor público. Ademais, falta-lhe uma base conceitual que fundamente as mudanças propostas, que são baseadas apenas na alegada necessidade de redução de gastos com o funcionalismo público. E mesmo essa tese basilar não encontra sustentação consistente na medida em que não há cálculos para demonstrar o impacto financeiro das medidas anunciadas. O que se verifica é que as categorias mais privilegiadas por salários, benefícios e penduricalhos continuam em grande parte protegidas.
Isso não quer dizer que a proposta não contenha alguns aspectos positivos que podem vir a atingir justamente os privilégios das grandes corporações, que tendem a ser classificadas como carreiras de Estado, contemplando, provavelmente, membros do Judiciário, grupos de consultoria e assessoramento do Legislativo, integrantes do Ministério Público em todos os níveis, militares das três forças, defensores públicos, membros da Advocacia Geral da União e das procuradorias gerais dos estados, da Controladoria Geral da União, da Receita Federal, do Tesouro Nacional, fiscais do trabalho, do serviço de inspeção federal e do meio ambiente e os policiais civis e militares nos níveis federal e estadual. Para se fazer justiça, é preciso assinalar que o grande número de vantagens indevidas e penduricalhos estão concentrados no Judiciário e no Ministério Público, para cujos servidores o teto constitucional é mera ficção. Em todo caso, todos esses profissionais estarão isentos de ameaças de demissão ou de cortes salariais de 25%. Qual o impacto dessas isenções no corte de gastos? Só os militares representam 27% dos gastos da folha de salários da União.
Dada a fragilidade dos argumentos apresentados no powerpointda equipe de Paulo Guedes, essa poderosa ferramenta argumentativa da novilíngua, convém seguir o texto da própria PEC enviada ao Congresso Nacional.
O caput do artigo 1° da PEC reescreve o artigo 37 da Constituição federal e assinala que "a administração pública direta e indireta de quaisquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, publicidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública, eficiência e subsidiariedade", introduzindo novos princípios antes não consagrados na Carta Magna de 1988. O texto inclui princípios totalmente novos, alguns estranhos à tradição do direito administrativo brasileiro, passíveis de interpretações diversas e controversas. O princípio da imparcialidade está plenamente reconhecido no direito penal e no direito civil e o princípio da coordenação está consagrado no Decreto-lei n° 200.Mas são totalmente carentes de fundamentação jurídica os princípios de inovação, unidade, boa governança e subsidiariedade, embora alguns desses conceitos possam aparecer em normativas presentes em documentos da União Européia. São todos desprovidos de precisão e positividade. O que significam realmente? Como podem ser reivindicados para fundamentar decisões jurídicas? Podemos condenar um ato administrativo porque não observou o princípio da inovação? De que "unidade" da administração pública esse princípio se refere? O mesmo se pode dizer com relação à subsidiariedade. Subsidiariedade com relação a que? De que se trata, afinal?
Também aparece como muito estranha e (in)oportuna a inclusão da possibilidade de acumulação de cargos na administração pública. Qual o seu propósito? Qual diagnóstico que subsidiou essa proposta? A que necessidade vem servir? Como esses servidores viriam preencher necessidades que não estão sendo atendidas
Se o previsto no inciso XXIII (que versa sobre concessões que serão vedadas) for totalmente aplicado aos servidores das carreiras típicas de Estado será um grande progresso para abolir privilégios intoleráveis de membros do Judiciário e do Ministério Público:
- Fim das férias de mais de 30 dias e da possibilidade de venda dos dias não gozados;
- Fim das parcelas indenizatórias com efeitos retroativos;
- Fim da aposentadoria como punição;
- Fim da remuneração por substituição em cargo efetivo.
Talvez tenha faltado incluir nesse pacote um limite máximo de diárias para exercício do cargo fora da lotação, estabelecendo em no máximo 30 dias, evitando que as transferências temporárias super-remuneradas se prologuem por mais de um ano, como aconteceu com servidores da operação Lava-jato em Curitiba.
Especificamente com relação ao texto do parágrafo 8° ao mesmo art. 37, que versa sobre a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indiretaparece positivo, pois nesse caso amplia o escopo das situações elencadas no texto constitucional, prevendo a possibilidade de contratação, mediante processo seletivo simplificado, de pessoal com vínculo por prazo determinado, com recursos próprios de custeio; procedimentos específicos para a contratação de bens e serviços; a gestão das receitas próprias; a exploração do patrimônio próprio; monitoramento e a avaliação periódica das metas de desempenho pactuadas no contrato e a transparência e prestação de contas do contrato. Resta saber se em uma proposição baseada em disciplina fiscal, como a proposta que ora se apresenta,como temas relativos à transparência, prestação de contas e avaliação serão tratados. Meros números? Ou procedimentos que fortaleçam e empoderem a gestão pública e a oferta de seus serviços.
O parágrafo 20 do artigo 37, em compensação, estabelece o claro privilégio para as carreiras típicas de Estado. Nesse caso, talvez coubesse estabelecer outra definição, como foi o caso na atual situação de emergência. Afinal, o que são carreiras típicas de Estado? Numa pandemia, será que muitos dos membros das carreiras listadas no começo deste artigo, que estão trabalhando no conforto e proteção das suas casas, são mais imprescindíveis do que médicos, agentes de saúde, assistentes sociais e fiscais sanitários em geral? Nesse aspecto, mais uma vez, a falta de visão acerca de qual Estado e qual a qualidade de serviço público parecem ficar evidentes, pois essa ausência do conceito exposto na proposta de mudança do texto constitucional aponta para sérias desigualdades, ferindo de morte o princípio da isonomia insculpido na Carta Magna de 1988 e tantas vezes interpretado pelas cortes superiores (STJ e STF). Cabe questionar como diferenciações presentes ao longo de todo texto serão julgadas e interpretadas pelo Judiciário? Ainda valerá a lógica da isonomia originária do Pacto Constitucional?
A proposta da PEC apresentada segue destacando elementos acerca dos instrumentos de cooperação que poderão ser firmados pela União, Estados e Municípios e DF, estabelecendo que essa matéria será regulada por lei complementar. Entretanto, até que seja aprovada a lei, os entes federados citados têm competência legislativa para estabelecer regras, havendo na sequencia do texto previsões para as situações de superveniência da lei federal. A questão que pode ser levantada é: na demora de norma federal, ainda que com previsões legais para acolhimento de atuação legislativa subnacional, não haveria a possibilidade de agravamento dos problemas de coordenação evidenciados no federalismo brasileiro, com a possibilidade de reforço a paroquialismos e localismos tão presentes na cena politica brasileira.
O artigo 39 muda de redação estabelecendo os parâmetros para lei complementar que deverá tratar de temas como gestão de pessoas;política remuneratória e de benefícios; ocupação de cargos de liderança (sic) e assessoramento; organização da força de trabalho no serviço público; progressão e promoção funcionais; desenvolvimento e capacitação de servidores, e; duração máxima da jornada para fins de acumulação de atividades remuneradas. Aponta-se a criação de regimes jurídicos próprios para estados, municípios e DF.
Esse talvez seja um dos pontos que gere mais insegurança e diferenciações, pois a ideia de "vínculo", já disposta no artigo 37, mostra múltiplas possibilidades, dentre elas vínculo de experiência, como etapa de concurso público; vínculo por prazo determinado; cargo com vínculo por prazo indeterminado; cargo típico de Estado, e; cargo de liderança e assessoramento. É importante constatar que há diferentes formas de contratação para o serviço público, entretanto, o princípio da isonomia se coloca no novamente horizonte. Resta saber se essas diferenciações reforçam ou diminuem desigualdades regionais. Essa questão requer uma resposta para além da simplificação, do tipo sim ou não, mas, deve ser equacionada levando em conta não apenas a ideia de ajuste fiscal, mas também os ganhos para o desenvolvimento regional.
E, por fim, embora essa discussão não se esgote tão cedo, chama atenção a forma como a proposta inclui no artigo 84, entre as atribuições do Presidente da República a possibilidade de extinguir cargos vagos, bem como extinguir,transformar e fundir de entidades da administração pública autárquica e fundacional. Numa canetada o Chefe do Executivo poderia se livrar do IBAMA, do IPHAN e da ANVISA, sem falar de inúmeras universidades federais que fazem balbúrdia.
A grande promessa da emenda é a de que todas essas mudanças não afetarão os atuais servidores. Se a proposta apresentada é para futuro incerto, quais serão os resultados esperados? E o como fica o princípio da isonomia entre "servidores novos" e antigos, com atribuições iguais e remunerações diferentes? A conferir!
São muitas questões em aberto. Há uma longa discussão pela frente. Mas o fundamental fica em segundo plano - uma visão de Estado em que os serviços públicos ofertados sejam em quantidade suficiente e de boa qualidade, enfrentando as desigualdades históricas e os déficits de democracia do país.
*So much ado about nothingé uma peça de William Shakespeare que, de certa forma, inaugura o gênero da comédia de erros e sua primeira apresentação foi por volta de 1598/1599.
