Daniel Pereira Andrade, Doutor em Sociologia pela FFLCH-USP, Professor de Sociologia da FGV - EAESP
Fernando do Amaral Nogueira, Doutor em Administração Pública e Governo pela FGV - EAESP, Professor de Administração Pública da FGV - EAESP
Gabriela Lotta, Doutora em Ciência Política pela USP, Professora de Administração Pública da FGV - EAESP e Coordenadora do Núcleo de Estudos da Burocracia (NEB)
Com o mais recente caso da Petrobras, estamos chegando a ao menos 92 militares em postos de alto comando nas principais estatais do governo federal - dez vezes mais do que no governo Temer [1]. Essa tendência também é sentida em outros níveis hierárquicos: desde 2013, o governo passou de uma média de 1,3% de militares em 8 ministérios (a Defesa não faz parte desse cálculo) a uma média de 4,7% de militares em 14 ministérios e na Presidência em setembro de 2020. Se antes o ministério com mais militares era o da Infraestrutura (com 4,5%), em 2020 essa posição é ocupada pela própria Presidência (com 15,1%). Meio ambiente e Saúde estão entre os cinco mais militarizados, com 8,3% e 7,3%, respectivamente [2].
Essa proporção é inédita em governos democráticos no Brasil - e talvez no mundo. Justamente por sua excepcionalidade, é preciso explicar as razões dessa militarização da administração pública, qual o estilo de gestão que ela promove e quais as suas consequências para a democracia.
Os antecedentes da militarização da gestão
O retorno dos militares para a realização de funções civis na administração pública se deveu a três fatores. Primeiro, a falta de um partido estruturado e de quadros conservadores qualificados para preencher postos no governo Bolsonaro. Os militares emergiram assim como principal alternativa, coadunando-se ainda com as preferências pessoais do mandatário em função de sua trajetória na Aman (Academia Militar das Agulhas Negras).
Segundo, a politização das Forças Armadas como reação a quatro medidas democratizantes da instituição propostas durante os governos petistas: a possibilidade de revisão da lei da anistia, a tentativa de transferência do controle das promoções dos militares para os civis da Ministério da Defesa, a Comissão Nacional da Verdade e a sugestão de incluir conteúdos progressistas nos cursos de formação. Diante do risco de perda de autonomia e de percepção de dano à sua imagem, as FFAAs tornaram-se críticas ferrenhas do então governo, rompendo com o silêncio político durante a Nova República. Aderiram então ao impeachment de Dilma Roussef, pressionaram o STF contra a viabilidade da candidatura de Lula e desenvolveram um projeto de volta ao poder e de ocupação de cargos públicos que teve início ainda no governo Temer.
Terceiro, a crise de legitimidade das instituições democráticas em função da Operação Lava-Jato, do impeachment e da crise econômica, o que abriu caminho para que forças que estavam fora do status quo político pudessem ascender. Justamente por seu distanciamento da política da Nova República, as Forças Armadas emergiram como possível solução para um sistema visto como inteiramente corrompido.
No atual contexto de forte rejeição à política institucional democrática, a Ditadura Militar de décadas atrás pôde então ser idealizada por grupos conservadores como um período de ordem social, progresso econômico e sobretudo de moralidade pública. Essa idealização ressaltou a imagem dos militares como atores externos à política, com força de coação para corrigi-la e ainda com capacidade de gestão de modo a realizar um governo puramente técnico. Com isso, se juntavam aos defensores das virtudes privadas do mercado como solução antipolítica para o que os conservadores diagnosticam como a grande pedra no caminho do desenvolvimento do país: a corrupção.
Os militares retomaram assim seu protagonismo político no Brasil. Ao lado dos papéis históricos de moderador entre os poderes e de tutela dos governos democráticos, somou-se depois de 1945 um projeto próprio em que os militares se viam como encarnação das aspirações nacionais, como se estivessem acima dos interesses regionais e partidários. Na Ditadura Militar, em meio à Guerra Fria, eles definiram como sua grande tarefa a Segurança Nacional. Desenvolveram então a lógica militar da guerra ao inimigo interno, já que, não tendo adversários externos, viam como grande ameaça ao país a ação de inimigos ocultos no seio da população de modo a conduzi-la à insurreição contra o Estado e à revolução socialista. Sendo o inimigo oculto, ele poderia ser qualquer um da população, a qual passava a ser tratada não como cidadãos portadores de garantias e direitos, mas como potenciais ameaças, sendo objeto de constante vigilância e repressão.
Nessa lógica militar, incrustada no treinamento prático e na visão de mundo, define-se primeiro uma relação de guerra, sendo o inimigo uma posição vazia a ser preenchida conforme as circunstâncias e segundo construções discursivas. Justamente por essa plasticidade e pela ausência de uma reforma estrutural dessas instituições na redemocratização, a lógica da guerra pôde adentrar a Nova República. Metamorfoseou-se então em guerra às drogas e ao crime organizado, incluindo ainda a criminalização dos movimentos sociais mais combativos. Desde a instauração da Comissão Nacional da Verdade, os inimigos internos foram redefinidos de modo a incluir novamente posições de esquerda e diversos grupos progressistas. No governo Bolsonaro, essa lógica se torna a racionalidade política dominante, sendo verbalizada pelo próprio presidente de modo a colocar no alvo partidos políticos, movimentos sociais, militância identitária, artistas, universidades, parte da grande imprensa, ambientalistas e os outros poderes do Estado que colocam freios ao Executivo. A distinção entre amigos x inimigos se torna assim constitutiva da maneira militar de governar no Brasil contemporâneo.
As lógicas e as práticas de militarização chegaram também à gestão pública, como veremos a seguir. É o que justificaria, por exemplo, a troca de técnicos da área de saúde por militares "especialistas em logística"; ou a substituição de técnicos da área ambiental por militares "especialistas em gestão".
As particularidades do management militar
Management descreve, entre outras coisas, a ideologia da gestão. Esse conceito materializa a ideia de que gestores têm valores, práticas, saberes específicos que os tornam únicos na capacidade de gerenciar recursos, liderar equipes e atingir objetivos. Uma das principais características da ideologia do management é a afirmação de que gestão é algo sempre técnico e sem "desvios ideológicos" ou políticos. Seu crescimento e consolidação vem de correntes tanto da área privada, como fordismo e taylorismo, com sua visão de uma administração "científica", bem como de uma leitura rasa da burocracia pública weberiana, deixando de lado o foco político para concentrar apenas nos aspectos técnicos da visão racional idealizada pelo sociólogo alemão.
Dadas essas características gerais, que particularidades teria o management militar, especialmente no Brasil? Encontramos um conjunto de características que identificam este estilo de gestão.
A primeira é a visão de que, nesta abordagem, há uma cadeia de comando clara que segue a hierarquia funcional. Os subordinados sempre respondem aos chefes, que por sua vez respondem a outros chefes, e assim por diante. Se a hierarquia está presente no management tradicional, aqui ela encontra sua expressão máxima.
A ideia de cadeia de comando está diretamente relacionada com outras duas características: a obediência e a lealdade. A famosa frase "missão dada é missão cumprida" caracteriza bem este elemento que pressupõe que, em um estilo de gestão militar, os profissionais apenas respondem ordem e não tomam decisões autônomas nem refletem sobre a pertinência das ordens dadas. Os comandos devem ser cumpridos, e não questionados, e a lealdade assegura uma obediência inquestionável.
A partir das ideias de obediência e lealdade, o estilo militar constrói uma gestão baseada na impessoalidade, onde os profissionais deixam de ser seres humanos complexos para se tornarem cumpridores de regras, executores de ação e operadores do comando. E a ideia de impessoalidade é central para justificar, inclusive, a capacidade de obediência mesmo frente a decisões moralmente difíceis (como a de aniquilar o inimigo).
Outra característica que determina o management militar é a falta de transparência da organização e dos processos decisórios. Isso porque, segundo os critérios e lógica de guerra, as instituições militares não podem abrir suas informações sob o risco de terem suas estratégias ameaçadas. Segredo e disciplina são, portanto, traços fundamentais desse estilo de gestão.
Por fim, a entrada massiva dos militares na administração pública estendeu a desconfiança contra potenciais inimigos ocultos para o modo como se percebe o funcionalismo público. O fato dos funcionários serem paisanos (civis), não compartilharem o ethos da caserna e ainda poderem ser simpatizantes de posições de esquerda fez com que fossem percebidos como potenciais ameaças. Não por acaso, a primeira medida do governo Bolsonaro foi realizar uma "despetização" dos cargos de livre provimento, além de mapear os concursados ligados ao partido. O controle disciplinar foi redobrado institucionalmente, aumentando a vigilância e eliminando a autonomia de tomada de decisão presente no modelo gerencialista de Estado.
Se o management como ideologia contribuiu, ao longo do século XX, a alçar os gestores a uma categoria especial de profissional, capaz de gerir qualquer tipo de empresa e organização, o management militar brasileiro parece também almejar status semelhante: a de que ter a formação militar justificaria sua presença em qualquer posição de comando em uma organização pública brasileira. Essa percepção se reforça especialmente em um momento de crise de legitimidade política, em que os militares reforçam seu papel de tuteladores da democracia. Que consequências isso pode ter?
Management militar em uma democracia
Ao analisar as características acima e contrapô-las ao Estado democrático de direito, fica evidente que há várias contradições entre o estilo militar e o que se espera dos processos de decisão num contexto democrático. Na democracia, transparência e controle social são elementos fundamentais - e opostos à ideia de segredo militar. Obediência e lealdade são devidos às leis e princípios constitucionais, não às vontades da chefia. Em um contexto de governança pública ampliada, no qual a sociedade é parte central do processo decisório, não cabem decisões tomadas apenas pelos superiores. Elas devem ser construídas com participação social e estar sob escrutínio da sociedade.
A consequência de adotar um estilo de gestão militar em um contexto democrático é que, as incoerências apontadas acima, acabam se transformando em conflitos organizacionais entre as chefias (militares) e os profissionais (civis).
Temos conversado com alguns gestores federais para compreender como este processo tem ocorrido. E, como relatou, de forma anônima, um gestor federal que atua em uma organização atualmente militarizada, a ideia de "missão dada é missão cumprida" tem gerado múltiplos conflitos com os servidores. Isso porque os servidores devem pautar suas decisões nas leis e no cumprimento da legalidade e dos ritos administrativos. Assim, a missão cumprida pode nem sempre ser aquela dada, mas, sim, aquela possível, legalizada. A recusa de alguns servidores em apenas cumprirem ordens cegamente (que podem inclusive colocar suas decisões em risco judicial) acaba justificando práticas de assédio institucional e perseguição dentro das organizações. Servidores civis são taxados como desleais e desobedientes aos comandos militares, mesmo que atuem de forma leal e obediente às leis e aos princípios constitucionais.
Além disso, a administração pública brasileira se construiu, nas últimas décadas, a partir de uma lógica de ampla participação social nos processos decisórios. A ideia de que as políticas públicas precisam ser debatidas com a sociedade se transformou numa prática cotidiana. E, como relata outro entrevistado, isso não é aceito pelos militares. Não por acaso, Bolsonaro tentou baixar um decreto fechando todos os conselhos e, depois de impedido pelo STF e pelo Congresso, buscou alterar a composição de vários deles de modo a que o governo tivesse maioria, não raro incluindo militares entre seus membros. No estilo de gestão militar, o que foi decidido pelos superiores deve ser acatado pelos subordinados. Não cabe, portanto, a estes subordinados, discutir (e adaptar) as políticas com os cidadãos. Uma das consequências, para além do enfraquecimento da democracia, é que as políticas definidas centralmente muitas vezes não fazem o menor sentido no mundo real. E servidores públicos que estão em contato com o mundo real não podem mais adaptá-las.
Considerações finais
As consequências da disseminação do management militar na gestão pública brasileira estão apenas começando a se fazer sentir e certamente terão repercussões por décadas. Apresentamos algumas hipóteses iniciais deste legado.
A primeira parte de uma dimensão pragmática: a presença de milhares de militares em postos civis traz aumento de poder e de soldos para esses servidores. A que custo será possível tirá-los destas posições em uma futura transição de governo?
A segunda é sobre a chance de sucesso em termos de performance de gestão. A priorização pelo critério de alinhamento militar ao domínio técnico em várias áreas de políticas públicas parece estar levando à paralisia de diversas políticas de Estado que vinham se consolidando na gestão pública brasileira, como fiscalização ambiental, sistemas de direitos humanos e medidas sanitárias de combate ao Covid, por exemplo.
Além disso, quando pensamos em estatais de grande porte que operam sob regras mistas (públicas e privadas), como a Petrobras, devemos lembrar que há indicadores tradicionais de sucesso, como lucratividade, eficiência operacional, entre outros. É de se questionar se militares preocupados com os valores mencionados acima conseguirão entregar também esses resultados. Ademais, há pressão crescente por seguir práticas mais modernas de governança e transparência, o que pode entrar em choque com o management militar descrito acima.
Finalmente, seguirá havendo uma guerra discursiva para validar a percepção sobre os muitos resultados da gestão militarizada. Possíveis ganhos ou fracassos poderão ser atribuídos ora aos gestores, ora aos supostos inimigos internos ou externos (como no caso da mídia nacional e internacional ou de organizações não governamentais). Sempre tendo como pressuposto discursos de antipolítica e antidemocracia, excluindo participação e deliberação horizontal em nome hierarquia, disciplina e cumprimento acrítico da missão. São tempos desafiadores que testarão não só nossas instituições democráticas, mas também a resiliência de nossa burocracia e de nossos servidores públicos.
