Inovação institucional no setor público brasileiro: o caso de sucesso dos dez anos da Diest/Ipea

Inovação institucional no setor público brasileiro: o caso de sucesso dos dez anos da Diest/Ipea

REDAÇÃO

15 de junho de 2021 | 12h41

José Celso Cardoso Jr., Doutor em Economia (IE-Unicamp). Técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1997, lotado na Diest desde 2009. Presidente da Afipea-Sindical desde 2019

Prezadas e prezados leitores, trato neste artigo de um tema aparentemente desconectado da atual conjuntura político-institucional brasileira, mas que na verdade possui total relação tanto com a famigerada reforma administrativa em tramitação na Câmara dos Deputados, como com a alegada baixa capacidade inovativa no setor público federal. Ao fazê-lo, presto homenagem aos servidores públicos que há dez anos capitaneiam a existência e o sucesso da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea.

Em sua edição comemorativa do Boletim de Análise Político-Institucional (BAPI/Diest-Ipea, n. 29/2021) os editores Luseni Aquino, Roberto Pires, Félix Lopez e Bernardo Medeiros afirmam que “a Diest concretizou a ideia de instituir no Ipea uma agenda sistemática de reflexão que tomasse o próprio aparato estatal como objeto de análise e avaliação. Delineou-se, assim, a missão da diretoria, que é produzir estudos e pesquisas sobre ‘questões ligadas à estrutura, organização e funcionamento do Estado brasileiro e de seus aparatos institucionais, bem como aos modos de relação entre o Estado e a sociedade nos processos de elaboração, implementação, monitoramento e avaliação de políticas públicas para o desenvolvimento do país’.”

Apenas por essa frase já seria possível desmentir as falas e falácias públicas da atual equipe econômica do governo Bolsonaro/Guedes, seus aliados e apoiadores, acerca da inexistência ou baixa capacidade inovativa no setor público federal, bem como lamentar que esse desconhecimento, até mesmo por parte de integrantes de alto escalão oriundos do Ipea, tenha implicado na ausência completa da Diest nas prováveis rodadas prévias de discussão para elaboração da PEC 32/2020. Pois se consultada, esta diretoria poderia ter ajudado substantivamente na redução de danos que, se aprovada, essa proposta de reforma administrativa acarretará sobre as formas de organização e funcionamento da administração pública brasileira, bem como sobre a prestação de serviços diretos a amplas camadas da população brasileira.

Cabe lembrar que o surgimento da Diest remonta ao processo de planejamento estratégico organizacional levado a cabo durante a gestão do Prof. Márcio Pochmann à frente do instituto, entre meados de 2008 e 2011. No que diz respeito ao contexto mais geral de sua criação, é preciso dizer que se vivenciava, desde a posse de Lula em 2003, um momento positivo de retomada dos estudos e práticas acerca do desenvolvimento nacional em bases mais largas e promissoras desde a redemocratização na década de 1980. Em 2008, o Ipea elegeu a problemática do desenvolvimento brasileiro – em algumas de suas mais importantes dimensões de análise e condições de realização – como mote principal de suas atividades e projetos ao longo do triênio 2008-2010.[1]

Para entender adequadamente o caráter inovativo da Diest, é preciso saber que durante a maior parte do século XX, predominaram abordagens estanques e externas sobre o Estado e o governo, os quais, na qualidade de objetos de investigação por qualquer área típica do conhecimento (por exemplo: história, filosofia, economia, sociologia, política e administração pública), costumavam ser analisados por seu poder direto de ação sobre os mundos geopolítico, econômico e social em determinados lugares e contextos históricos, avaliando-se, portanto, os resultados (diretos e indiretos) da ação estatal vista de fora e, geralmente, à distância. Ocorre que tais abordagens, pretensamente globalizantes ou totalizantes, foram gradativamente perdendo o poder explicativo e preditivo diante da abrangência, profundidade e velocidade das transformações concretas na esfera do poder em níveis mundial, nacional, regional e local.

Com isso, em simultâneo, despontaram e desenvolveram-se múltiplas abordagens concorrentes ou complementares àquelas antes dominantes, cuja essência comum consiste, ainda hoje, em perscrutar as razões dos sucessos e fracassos da ação pública desde dentro, vale dizer, desde uma compreensão mais amiúde sobre as formas internas de organização e funcionamento da máquina estatal, sobretudo em suas inter-relações com os espaços da geopolítica, da economia e da sociedade. Assim, em linhas gerais, as investigações teórica e empírica sobre Estados e governos migraram e se concentraram, cada vez mais, para dentro dos aparatos estatais e governamentais por meio dos quais a ação pública, propriamente dita, se realiza.

Em particular, sem ser exaustivo, fixaram-se como temas permanentes e sistemáticos de investigação – também por parte das universidades públicas e privadas, além de determinadas organizações e centros de pesquisa não governamentais – os seguintes recortes em particular, já aterrissando no caso brasileiro: i) estruturas organizacionais e marcos legais, com as respectivas estratégias ou processos históricos de atuação setorial e espacial da administração pública; ii) formas de seleção, capacitação, alocação e remuneração do pessoal ocupado no setor público; iii) processos institucionais, formais e informais, relativos às interfaces entre os Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário); iv) o mesmo para as interfaces federativas (União, estados e municípios); v) idem para as interfaces sócio-estatais; vi) estruturas e processos institucionais, formais e informais, de financiamento e gastos públicos; e vii) da mesma forma para as chamadas funções contemporâneas da administração pública: planejamento, regulação, gestão, implementação, participação e controles social e burocrático sobre atos e procedimentos de governo etc.

Ao fim e ao cabo, é como se essa grande lacuna interna de conhecimento teórico e empírico sobre as formas de (auto)organização e funcionamento dos Estados e governos, em seus respectivos lugares e contextos históricos, contivesse os principais segredos a explicar as razões de sucesso e fracasso da ação pública desde sempre. De fato, sem menosprezar o caráter inteligível, explicativo e preditivo das abordagens macro ou totalizantes de antes, trata-se de reconhecer os imensos avanços das abordagens meso e micro institucionais da atualidade, mesmo – ou sobretudo – quando aplicadas a áreas setoriais específicas da ação estatal. Pois é justamente nesse ponto de confluência teórica, empírica e metodológica que reside a essência da Diest como local de experimentação prática dos recortes temáticos citados e de institucionalização das funções precípuas do Ipea (pesquisa, assessoramento e capacitação) aplicadas a eles.

Mas essa interpretação particular acerca da especificidade da Diest e do seu modus operandi é apenas a ponta do iceberg de sua história de sucesso, dez anos após o seu nascimento como laboratório de inovação teórica, empírica e metodológica, bem como laboratório de experimentação institucional, nos âmbitos do Ipea e da própria administração pública brasileira. Em outras palavras, a importância singular da Diest no – e para o – setor público brasileiro e, por conseguinte, para a própria sociedade nacional e o mundo acadêmico reside em ao menos dois aspectos complementares.

De um lado, no ineditismo e na relevância de seu mister, vale dizer: a Diest ainda é, hoje em dia, o único espaço organizacional do Estado brasileiro (mais uma vez, universidades públicas à parte) dedicado exclusivamente ao desempenho regular e institucionalizado das atividades de pesquisa aplicada, assessoramento governamental e capacitação de servidores públicos em temas típicos do Estado, das instituições e da democracia (daí o seu nome de batismo) pela ótica do setor público federal. Trata-se, com isso, de um processo inédito e relevante de produção e difusão de conhecimentos aplicados e tácitos, sobre o Estado brasileiro e sua administração pública, mormente de âmbito federal, vistos e vividos, refletidos e interpretados, por seus servidores (e colaboradores) desde dentro das respectivas organizações públicas e formas de funcionamento em suas dinâmicas, características e implicações cotidianas.

De outro lado, a importância da Diest reside no fato (não exclusivo, mas nada desprezível) de que o seu modo de ser e agir se pauta pela postura sempre crítica e propositiva dos seus integrantes, no tocante aos trabalhos que realizam, dotados desde a gênese até a maturidade institucional da diretoria, por princípios éticos de natureza e orientação tanto republicanos (ligados à busca pelo bem comum) como democráticos (praticados como valores em si e como método de gestão, inclusive como método das próprias pesquisas). Essa característica pode parecer banal ou mesmo piegas de ser mencionada, mas, ao contrário, adquire, no atual momento situacional pelo qual passa a sociedade brasileira, um valor intrínseco muito relevante. Ressalta-se aqui que todas as atividades institucionais desempenhadas pela Diest (pesquisa, assessoramento e capacitação) se realizam sob o prisma de uma visão positiva e ativa do Estado, das suas instituições, dos servidores e da própria democracia, como fundamentos indispensáveis à estruturação e mobilização das mais adequadas capacidades estatais e dos melhores instrumentos governamentais para a grande tarefa do desenvolvimento nacional.

Dito isso, vale novamente retornar aos editores dessa edição especial do BAPI/Diest, ao afirmarem que um olhar transversal sobre o conjunto da produção da diretoria revela elementos interessantes acerca do seu percurso e relevância institucional, a saber:

“Primeiramente, é oportuno observar que vários retornam aos três eixos centrais de articulação dos trabalhos enunciados ainda em 2010: a república, como o domínio da lei e da organização da vida coletiva em vista do bem comum; a democracia, como arranjo viabilizador das disputas de interesses em contexto de pluralismo; e o desenvolvimento inclusivo e sustentável, como grande projeto coletivo do país.[2] Os trabalhos atestam que vários outros temas se somaram aos que foram apontados de início, contribuindo para a expansão da agenda, mas o balanço ora proposto ratifica a pertinência daquela primeira construção referencial, que tem se mostrado válida não apenas quanto ao mérito das questões ali arroladas, mas também quanto à atualidade de algumas das problematizações então apresentadas.

Outro aspecto relevante a considerar diz respeito à diversidade temática abrangida, evidenciada no sumário desta publicação, o que reflete a preocupação em manter a aderência dos estudos da Diest com as pautas que emergiram no debate público e na agenda de governo, afetando diferentes políticas públicas, organizações, instrumentos de atuação e formas de relação com a sociedade. Com isso, é possível perceber que, além de buscarem sintonia com os temas em destaque, muitos trabalhos da Diest se pautaram pela necessidade de preencher lacunas na produção, análise e disponibilização de dados escassos ou inexistentes, bem como pelo aporte de inovações metodológicas e teórico-metodológicas de relevo.

Igualmente notável é o enfoque recorrente sobre alguns aspectos relativos às dinâmicas institucionais e suas repercussões, as quais incidem, sob diferentes óticas, sobre o avanço, a consolidação ou a retração das políticas públicas. Nesse sentido, pode-se dizer que os textos refletem o esforço da Diest em acompanhar os processos de construção de políticas públicas e seus aparatos, assim como as dinâmicas que ensejam seu desmantelamento institucional, contribuindo criticamente para a reflexão sobre os elementos basilares da ação estatal e que dão sustentação à implementação dos projetos governamentais, ou os inviabilizam.” (op. cit.)

Ao recuperar os eixos e documentos fundadores da Diest do seu escopo temático institucional, vemos que toda a sua produção subsequente está ancorada neles. Derivam daí trabalhos de excelência que vieram a qualificar e pautar os termos do debate público sobre assuntos diretamente relacionados à necessidade de empoderamento da sociedade e do próprio Estado nacional, no sentido da republicanização e da democratização das relações intraestatais e entre agentes públicos e atores sociais e empresariais para a construção de um projeto de desenvolvimento adequado e aderente à realidade brasileira.

É neste diapasão que se encontra a essência do trabalho institucional da Diest. Cabe a ela cumprir a sua missão histórica e honrar o projeto inovador e experimentalista que lhe deu origem. Vida longa e próspera à Diest/Ipea!

 

Notas

[1] Após intenso processo participativo que redundou na formulação de sete eixos estratégicos ao desenvolvimento nacional, cabia a decisão de reorganizar internamente a casa e instituir métodos inovadores de trabalho. Os eixos foram os seguintes: i) macroeconomia do desenvolvimento (estabilidade, crescimento e pleno emprego); ii) proteção social, garantia de direitos e geração de oportunidades; iii) estrutura técnico-produtiva avançada e regionalmente integrada; iv) infraestrutura econômica e logística de base (matriz energética, modais de transportes e telecomunicações); v) fortalecimento do Estado, das instituições e da democracia; vi) inserção internacional soberana (geopolítica e economia); e vii) sustentabilidade ambiental. Nesse período, o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro (PDB) foi a atividade estruturante mais importante para tentar consolidar os sete eixos estratégicos ao desenvolvimento nacional e inserir os servidores recém-concursados (juntamente com os demais pesquisadores) numa lógica de trabalho não estritamente setorial e ainda assim inovadora e experimentalista. Para tanto, o PDB pretendeu servir como uma espécie de plataforma de reflexão sobre os desafios e as oportunidades do desenvolvimento brasileiro, coadunando-se diretamente com os desafios institucionais de então.

[2] Ver os três volumes do livro Estado, Instituições e Democracia, que compôs a série Eixos Estratégicos do Desenvolvimento Brasileiro, do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, publicados em 2010.

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