Diones Gomes da Rocha, Doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e Pós-doutorando no Programa de Pós-graduação em Ciências Contábeis da UFES. Colabora com o Instituto de Contabilidade Pública e Democracia (ICPD).
Janilson Antonio da Silva Suzart, Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEA-USP. Colabora com o Instituto de Contabilidade Pública e Democracia (ICPD).
Robson Zuccolotto, Pós-doutorado em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP e Doutor em Controladoria e Contabilidade pela FEA-USP. Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da UFES. Colabora com o Instituto de Contabilidade Pública e Democracia (ICPD).
Encontra-se em discussão no Senado Federal a Proposta de Emenda Constitucional 10/2020 (PEC 10/2020) (1), denominada pela grande mídia de "orçamento de guerra". Tal alusão tenta refletir, de alguma maneira, o sentimento de urgência e imediatez neste novo cenário que tem aplacado o mundo a partir da COVID-19, bem como do número de mortes que a pandemia tem causado.
A justificativa para a modificação da Constituição Federal de 1988 (CF/1988) num cenário já estabelecido de calamidade é a de inexistência de regras que pudessem ser utilizadas pelo governo central para fazer face a este momento que demanda ações rápidas e eficazes. Nesse sentido, a PEC 10/2020 foi o remédio constitucional encontrado pela Câmara dos Deputados (e aprovado em tempo recorde) para sanear a ausência de norma regulamentadora. Por meio dela, autoriza-se a União a adotar regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para atender às necessidades decorrentes.
Para cumprir e desenvolver as ações previstas, institui-se o Comitê de Gestão da Crise (CGC), presidido pelo Presidente da República e composto por dez ministros de estado, todos com direito a voto, seis representantes de entidades/instituições vinculadas aos estados e seis vinculadas aos municípios. Nesses dois últimos casos, não é dado o direito a voto, concentrando-se na União a responsabilidade pelas decisões tomadas.
Centra-se, assim, no CGC, o poder de dispor sobre a contratação de pessoal, obras, serviços e compras decorrentes da necessidade de enfretamento da calamidade e de seus efeitos sociais e econômicos causados pela COVID-19. Essas contratações poderão ser realizadas por meio de processo simplificado que assegure, quando possível, competição e igualdade de condições a todos os concorrentes.
Adicionalmente, a PEC 10/2020 libera o CGC de amarras constitucionais e legais tais como a necessidade de se cumprir a regra de ouro. Também não descurou de permitir à União, durante a vigência da calamidade pública nacional, a realização de operações de crédito (empréstimo) para o refinanciamento da dívida pública e para o pagamento de juros e encargos.
Da mesma forma, e o que causa maior estranheza, é a autorização concedida ao Banco Central (BC) para, no período de duração do estado de calamidade pública, comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional nos mercados secundários local e internacional, além de direitos creditórios e títulos privados de crédito em mercados secundários, no âmbito de mercados financeiros, de capitais e de pagamentos.
Diante desse quadro, a primeira pergunta que surge é: a quem beneficiará a compra de títulos no mercado secundário?
Inicialmente, é possível admitir que, devido à paralisação de grande parte das atividades econômicas, o Sistema Financeiro Nacional (SFN) passe por turbulências, o que pode levar à falência de algumas instituições. Uma onda de falências de instituições financeiras é realmente um problema que precisa ser mitigado pelos bancos centrais em qualquer economia.
Contudo, faz-se necessário deter maior atenção sobre o que está sendo proposto. Dentre as opções propostas, a única disponível atualmente para o BC é a compra de títulos públicos no mercado secundário local.
Nota-se que a ampliação de recursos para a compra de títulos públicos federais ajuda a aumentar a liquidez desse mercado, reduzindo pressões no Governo Federal no momento de rolagem da dívida. O aumento de liquidez não só beneficiará o Governo Federal e as instituições financeiras, mas também entidades de previdência, seguradoras e fundos de investimento.
Contudo, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (2), a dívida pública federal externa, a qual inclui os títulos negociados em mercado internacional, era de R$ 165,7 bilhões ao final de 2019, ou seja, 3,8% do total da dívida pública federal de R$ 4.248,9 bilhões. Assim, o aumento da liquidez do mercado internacional será pouco significativo para a rolagem da dívida pública federal.
O restante da autorização proposta pela PEC 10/2020 se refere a direitos creditórios e títulos privados de crédito. Mais uma vez, dar liquidez a esses mercados vai ser a justificativa utilizada para defender a proposta, tendo como pano de fundo a manutenção da estabilidade do SFN.
Outra questão importante a ser analisada é como essas operações se relacionam com a pandemia de COVID-19?
É justamente ao responder a essa questão que se percebe a incongruência dessa autorização. Sim, existirão operações (empréstimos, financiamentos ou emissões de títulos privados) que serão afetados pela redução das atividades econômicas. O risco de crédito dessas operações se tornou bastante elevado, por isso, algumas instituições financeiras já aumentaram suas taxas de juros e reduziram a quantidade ofertada e/ou prazo para pagamento. Em cenário de incertezas, 'cash is king' ('o dinheiro é rei', em tradução literal). Haverá aumento da inadimplência e, consequentemente, menos liquidez para esses mercados.
Entretanto, uma parcela do risco de crédito não deriva da pandemia. Ela foi decorrente das escolhas dos agentes privados, do seu apetite a risco. Então, não haveria motivos para que o resultado negativo desse apetite a risco fosse compartilhado com os cidadãos brasileiros, que tentam sobreviver à pandemia da COVID-19. As operações que retornarão lucros, com certeza, não serão vendidas por seus detentores em um momento onde ampliar o recebimento de fluxos de caixa é fundamental. Com certeza, a maioria das operações ruins será ofertada e adquirida pelo BC, como forma de sanear as instituições financeiras. Além disso, esse saneamento não implicará em aumento de liquidez dos mercados, pois, diante da incerteza, o entesouramento é o caminho natural para os portadores de liquidez. O apetite a risco foi reduzido e quem possuir liquidez só renunciará a ela se o retorno for muito superior e o risco muito inferior às condições de mercado antes da pandemia.
Ademais, o BC não terá condições de identificar quais operações colapsaram como resultante da contratação econômica e quais são frutos do apetite a risco das instituições. Desse modo, em cenário de grande assimetria informacional, o BC atuará igual ao comprador de veículos usados descrito por George Akerlof (3), em um mercado de 'abacaxis' ('limões', na versão inglesa) e sem a ajuda de um bom mecânico. Se no mercado de veículos a chance de compra de sucatas a preço de veículos novos é bastante elevada, no mercado de títulos, essa verdade não é menos absoluta.
Não é possível esquecer que realmente haverá problemas de liquidez nos mercados privados. Contudo a única solução não é a atuação do BC como formador de preço. Pelo contrário, essa solução demonstra ser a mais arriscada. Agindo dessa forma, o BC irá transferir para o Governo Federal (por isso a necessidade de aporte mínimo de capital de 25% do montante pela STN, conforme PEC 10/2020), um conjunto de dívidas privadas com baixíssimas taxas de recuperabilidade.
Mas qual seria uma alternativa possível?
Guardadas as devidas proporções, pode-se apresentar como alternativa a atuação do Federal Reserve (FED), o banco central estadunidense, durante a crise dos subprimes em 2007 quando socorreu financeiramente a American International Group (AIG).
Em um primeiro momento, o FED buscou bancos privados e propôs que esses concedessem um crédito de emergência ao AIG, num total de US$ 75 bilhões. Contudo, a tentativa foi fracassada. Não conseguindo que o mercado privado socorresse a AIG, o FED emprestou US$ 85 bilhões, mas, em troca, adquiriu o controle acionário do grupo (o governo estadunidense passou a deter quase 80% das participações societárias) (4).
Mas o que o caso americano teria de diferente do que propõe a PEC 10/2020?
Ao adquirir o controle acionário, o governo mitigou a difícil tarefa de separar as operações boas das ruins, as operações decorrentes da crise daquelas derivadas do apetite a risco. Foi garantido aos cidadãos que além dos prejuízos, eles receberiam uma parcela dos lucros gerados a partir da aquisição do controle acionário de instituições e fundos.
Além de reduzir o prejuízo, a aquisição da entidade serviu para frear a atuação inescrupulosa de alguns gestores, que mesmo causando a falência de uma entidade, receberiam vultuosos bônus. Diferentemente do caso americano, verifica-se que no caso da PEC 10/2020 não há nenhuma trava. Assim, além de compartilharem o prejuízo, as instituições financeiras, quer sejam privadas ou até mesmo as estatais, ficarão livres de reconhecer prejuízos e, consequentemente, poderão distribuir seus lucros para agentes privados cujo apetite a risco causou uma parcela significativa do prejuízo.
A aquisição do controle acionário da AIG foi desfeita em 2012 com a venda de suas ações. Observa-se que o governo estadunidense pôde aguardar o melhor momento para tentar diminuir o prejuízo que havia adquirido e aproveitou o retorno positivo das operações da AIG durante o período em que a controlou.
Observa-se que a proposta do FED foi capaz de reduzir o prejuízo e a assimetria informacional e, apesar de mais complexa, possuia riscos bem menores que a proposta da PEC 10/2020. Nesse momento de pandemia da COVID-19, o mais importante é a preservação de vidas a qualquer custo (#fiqueemcasa), pois vidas importam e sem elas nada mais faz sentido até mesmo a máxima 'cash is king' ('life is king', deve ser a atual máxima). Por isso, não é nem um pouco razoável utilizar a pandemia para absorver prejuízos oriundos do apetite a risco de entidades privadas e piorar, ainda mais, a oferta de serviços públicos para a maioria dos brasileiros.
Quando, e somente quando, a pandemia estiver sob controle, deve-se voltar às preocupações para as questões econômicas. Muitos ajustes precisarão ser feitos para a quitação das dívidas geradas durante essa pandemia. Assim como é certo que, infelizmente, pessoas morrerão em decorrência da COVID-19, é certo, também infelizmente, que os mais de 12 milhões de desempregados precisarão da máquina pública para sobreviver e não piorar a guerra urbana que já vivíamos no Brasil, antes da guerra causada pela COVID-19.
Se há algum alento nessa guerra causada pela COVID-19, é que não perderemos a capacidade operacional para produzir. As famílias chorarão pela perda de seus entes queridos, porém sem os bombardeiros de uma guerra tradicional, as instalações permanecerão quase intactas, prontas para retomar a produção
Além dos problemas destacados, a PEC 10/2020 não é um orçamento em si por lhe faltar duas características básicas: a previsão da receita e suas fontes e a fixação da despesa. Isso, é claro, encontra justificativa na necessidade de urgência que a situação exige. Todavia, como nos lembra Aaron Wildavsky (5), a "alocação de recursos necessariamente reflete a distribuição de poder".
A verdade das coisas é que a PEC 10/2020 não trata de orçamento em seu sentido formal, mas de um "cheque em branco" conferido ao Poder Executivo para que, por meio do CGC, utilize-se de créditos extraordinários, aqueles já permitidos pela CF/1988 para, por meio de medida provisória, atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.
Assim, já que a própria Carta Magna sinaliza os caminhos a seguir, não se precisaria de uma Emenda Constitucional para que as contratações necessárias de pessoal, obras, serviços e compras pudessem ser realizadas, aliás seria muito mais rápido e eficiente diante da urgência requerida.
Outra garantia conferida ao CGC foi a mitigação do alcance do Controle Externo exercido pelo Tribunal de Contas da União em auxílio ao Congresso Nacional. Pela PEC 10/2020, a fiscalização dos atos e a apreciação da prestação de contas serão realizadas de maneira simplificada, sem dizer, no entanto, o que se deva entender por isso.
Sendo assim, a PEC 10/2020 parece evidenciar a atuação da "mão invisível" da elite econômica para, mais uma vez, tirar proveito em meio a uma situação calamitosa e deixar à sorte as dezenas de milhões de invisíveis que não dispõem sequer de água e sabão para lutar contra esse poderoso e, também, invisível inimigo.
(1) https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8089936&ts =1586273169521& disposition=inline
(2) Secretaria do Tesouro Nacional (2020). RAD - Relatório Anual da Dívida Pública Federa/2019. Brasília: STN.
(3) Akerlof, G. (1970). The market for "lemons": quality uncertainty and the market mechanism. Quarterly Journal of Economics, 84(3), p.488-500.
(4) BBC Brasil. (2008). Entenda a operação de resgate da seguradora AIG. Acesso em 11 de abril de 2020, Disponível em https://www.bbc.com/portuguese/reporterbbc/story/ 2008/09/080917_aig_qa_fp.shtml.
(5) Wildavsky, A. (2002). Budgeting: a comparative theory of budgetary processes. Transaction Publishers: New Brunswick (U.S.A) and Oxford (U.K.).
