Governos estaduais na berlinda: uma análise dos limites e possibilidades no enfrentamento ao Covid-19

Governos estaduais na berlinda: uma análise dos limites e possibilidades no enfrentamento ao Covid-19

REDAÇÃO

02 de julho de 2020 | 20h20

Tatiana Lemos Sandim, doutora em Administração Pública e Governo pela FGV EAESP e pesquisadora do CEAPG

Fernanda Lima-Silva, pós-doutoranda em Administração Pública e Governo pela FGV EAESP e pesquisadora do CEAPG

 

 Desde os anos 1990, o debate sobre o sistema federativo brasileiro tem enfatizado a ação de governos municipais e federal na elaboração e implementação de políticas públicas. Neste arranjo, qual seria o papel dos governos estaduais? Embora constitucionalmente responsáveis por algumas áreas de políticas públicas, como a  segurança pública, esse nível de governo, não raramente, ocupava um papel coadjuvante. A grosso modo, pode-se dizer que a sobreposição de parte das competências estaduais com a União e os municípios, aliada ao protagonismo e ao volume de recursos concentrados no governo federal e a proximidade dos governos municipais com a população e suas demandas, são fatores que ajudam a compreender a reduzida atuação de governadores e governadoras nas políticas sociais.

A chegada da pandemia introduziu novos elementos, que colocaram em xeque essa interpretação sobre o lugar subsidiário dos governos estaduais. Em primeiro lugar, porque o enfrentamento à pandemia potencializou a demanda por respostas governamentais efetivas, abrangentes, articuladas e urgentes. Em segundo, porque o governo federal não apresentou, até agora, um planejamento amplo, tampouco assumiu a coordenação da resposta às diferentes demandas atuais. Ainda, entrou em embate com governos estaduais em relação às estratégias de enfrentamento ao coronavírus e suas consequências. Nesse campo estão os desacordos sobre o plano de socorro financeiro da União aos estados e as medidas de distanciamento social.

A partir da confirmação do primeiro caso de contágio no país, em março, e diante da inação do governo federal, governos estaduais assumiram um novo protagonismo e houve uma proliferação de iniciativas variadas, que dialogam com os diferentes contextos socioeconômicos e políticos locais. Uma análise normativa dessa reação evidencia o quanto o Brasil não reagiu de forma uníssona, nem minimamente coordenada, à pandemia.

Segundo levantamento do Consad (Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração)[1], entre março e junho de 2020, os estados editaram mais de 500 normas entre leis, decretos e portarias, para a regulamentação das ações de enfrentamento à crise pandêmica. Tais ações se desdobram em dimensões – nem sempre complementares ou coerentes entre si – como ampliação da capacidade do sistema de saúde, apoio às famílias e grupos vulneráveis, aos setores econômicos e aos municípios, ajuste fiscal, obtenção de novos recursos financeiros e fomento à pesquisa.

À primeira vista essas ações parecem ser praticamente as mesmas em todo o país: suspensão das aulas nas escolas públicas e privadas, aquisição de insumos e equipamentos médicos, restrição das atividades comerciais àquelas consideradas essenciais para a manutenção da vida cotidiana e desaceleração da propagação do vírus. Um olhar mais atento, entretanto, constata que as ações implementadas se materializam em uma extensa variedade de práticas, as quais determinaram realidades consideravelmente distintas.

No campo das ações educacionais, as atividades já foram retomadas para muitos estudantes da educação básica nas redes públicas estaduais. Em alguns estados, como Amazonas, São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, por exemplo, as aulas estão sendo transmitidas pela TV ou pela internet. O Amazonas regulamentou o retorno das aulas presenciais somente nas instituições privadas de Manaus.

Além do fechamento das escolas, alguns dos governos estaduais providenciaram a distribuição dos alimentos destinados à merenda escolar, a manutenção da oferta da merenda nas escolas (exemplo: Pará) ou o repasse de recursos sob a forma de crédito monetário (Distrito Federal e São Paulo), destinados a famílias mais vulneráveis e com alunos matriculados nestes equipamentos de educação pública. O apoio às famílias vulneráveis também se deu sob a forma de benefícios de transferência de renda, da isenção no pagamento (Ceará e Bahia) ou no adiamento do pagamento das contas de água e luz (Espírito Santo).

Em relação ao tratamento dispensado ao funcionamento do comércio, outras tantas diferenças se apresentam. Em alguns estados, como Espírito Santo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Tocantins, o fechamento dos estabelecimentos comerciais ou não foi uma iniciativa estadual ou o foi por um período breve. Em muitos estados, ainda nas primeiras semanas de março, houve uma onda de fechamento quase generalizado das atividades comerciais, com exceção de alimentação e abastecimento – as tais atividades essenciais. Entretanto, já nas semanas seguintes, alguns estados optaram por um isolamento social mais rígido, em outros, as atividades essenciais foram sendo alteradas e, com o tempo, passaram a incluir, por exemplo, celebrações religiosas, serviços odontológicos e profissionais de educação física.

Em relação à mobilidade, em algumas regiões do país ainda não é possível aos cidadãos entrar e sair livremente. Isso porque estão vigentes proibições de circulação intermunicipal ou interestadual em estados como Bahia, Piauí, Santa Catarina e Paraíba. As regiões de capitais como São Luís, Belém e, mais recentemente, João Pessoa estiveram sob condições de isolamento bastante restritas por períodos curtos, tentando reduzir a velocidade de disseminação do vírus. Alguns cidadãos baianos também foram proibidos durante uma semana de circular pelas ruas da cidade no período entre 18h e 5h da manhã, a menos que estivessem trabalhando. E idosos e pessoas no grupo de risco também tiveram sua circulação restrita por um decreto potiguar.

Desde o mês de abril, começaram a surgir os planos de reabertura ou de retomada das atividades. Igualmente nesses planos há algumas diferenças sensíveis. Por um lado, todos condicionam ao acompanhamento de indicadores de saúde os critérios para a reabertura e, baseados nesses parâmetros, propõem uma análise regionalizada, de forma a permitir que localidades com condições mais favoráveis retornem mais rapidamente à “normalidade”. Exemplos dessa situação são Rio Grande do Sul e São Paulo. Por outro, há variedade na forma como essa abertura está sendo planejada com os governos municipais. Os municípios de Minas Gerais precisam aderir ao plano para dele participarem, enquanto os municípios acreanos ganharam autonomia para regulamentar a retomada de suas atividades. E no Amazonas, o governo estadual decretou um plano exclusivo para a sua capital, Manaus. É importante lembrar que, de acordo com decisão do STF[2], a competência dos três entes federativos é concorrente e, logo, municípios também podem legislar sobre o tema. Nesse ponto identifica-se, inclusive, outra dimensão importante de análise do enfrentamento à pandemia no Brasil.

A experiência internacional tem mostrado que o enfrentamento da pandemia é mais bem sucedido quando feito de forma coordenada em todo o país. Aqui, excetuando-se o Consórcio Nordeste, grupo que reúne os nove estados desta região para alinhá-los no combate ao coronavírus,a ausência de um planejamento elaborado em nível federal obrigou os estados a assumirem a dianteira individualmente.

Esse protagonismo das ações estaduais criou uma realidade heterogênea, que estabeleceu diferentes condições de proteção e capacidades de reação para as populações. Ademais, diferentes níveis de responsabilização com segmentos sociais determinam diferentes níveis de comprometimento fiscal. Nesse ponto, tocamos em um tema sensível, já que os estados atravessavam condições fiscais complicadas mesmo antes da pandemia. Não se pode esquecer que o período recente foi de redução do financiamento estatal, sustentado pela EC-95, a chamada “PEC do Teto”. Com isso, as intervenções públicas já atravessavam um momento de fragilidade e de redução da capacidade de atendimento.

Além disso, por mais que governos estaduais se dediquem, não podem prescindir da ação do governo federal para a execução de uma resposta com a potência que o momento exige. Assim, as diferentes e insuficientes respostas fragmentaram o enfrentamento da pandemia e, sobretudo, enfraqueceram a capacidade dos governos estaduais sustentarem pelo período necessário as medidas de distanciamento social. Com o tempo, ganharam força as pressões dos segmentos econômicos e do próprio governo federal. E passamos a assistir, de forma cada vez mais veloz e descoordenada, à reabertura das atividades.

Em suma: diante do histórico recente de desprestígio e despreparo dos governos estaduais, e frente a um wicked problem(problema maldito) como o trazido pela crise pandêmica ainda em curso, a postura do governo federal revelou e exacerbou a crise federativa brasileira, colocando em xeque as capacidades governativas dos entes subnacionais, justamente no momento em que mais o país delas precisava.

 

Este texto faz parte de uma série de artigos escritos por pesquisadores do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG) da FGV EAESP – https://ceapg.fgv.br.

 

[1]Medidas estaduais de enfrentamento à Covid-19. https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiZWMxMDE3OGUtMDE3NS00NmYxLTg3MDQtYjZiYzUyMjg3ZTM5IiwidCI6IjkxNzAxZWRlLWM3ZjctNDA0Ny04YzVjLTkyMDMxOGE4NmYxMSJ9

[2]STF reconhece competência concorrente de estados, DF, municípios e União no combate à Covid-19. 15 abr. 2020 https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=441447&ori=1

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