Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB)
Roberto Pires, Doutor em Políticas Publicas (MIT)
Nos anos recentes, o termo governança vem se tornado cada vez mais recorrente nos debates de gestão, tanto entre acadêmicos quanto servidores e dirigentes. Muitas vezes embutido de forte carga normativa, a governança é apresentada como solução para boa parte dos problemas públicos, seja em empresas estatais, agências reguladoras, órgãos de controle ou nas organizações do Poder Executivo responsáveis pela formulação e implementação das políticas públicas. Não obstante, a mobilização e disseminação de alguns conceitos de governança - e seus princípios ou diretrizes - têm provocado confusões conceituais que podem gerar simplificações de realidades complexas e assimétricas do setor público. Além disso, tendem a gerar recomendações que ignoram gargalos e problemas estruturais do Estado brasileiro e, assim, distancia-se de uma contribuição ao aprimoramento e efetividade das ações públicas.
Esse destaque na agenda governamental deve-se a três fatores principais. Primeiro, até o fim dos anos 70, as soluções para os problemas de desempenho e responsabilização do setor público tinha uma resposta única: o modelo de administração burocrático. Segundo, a expansão da utilização do termo governança na virada do século está associada à percepção de complexificação dos problemas e suas possibilidades de solução no setor público. Finalmente, um terceiro aspecto da profusão de entendimentos e usos do termo governança decorre das consequências indesejáveis das reformas do aparato estatal, internacionalmente difundidas nas últimas décadas do século XX, abrigadas sob o movimento da Nova Gestão Pública, tais como a excessiva fragmentação governamental.
O termo governança passou, então, a estar envolto de uma diversidade de definições especificas que variam de acordo com o tipo de organização em análise (governança pública, corporativa, global, sem fins lucrativos, etc.); o campo ou atividade (governança ambiental, da internet ou de tecnologia de informação), bem como a modelos particulares (governança regulatória, participativa, multinível ou colaborativa). No entanto, a abordagem provavelmente mais conhecida e difundida é a da 'boa governança' (good governance), notoriamente criada pelo Banco Mundial, que sustentou e continua apoiando estratégias de disseminação de boas práticas de políticas públicas fundamentadas em prescrições de instituições, ações e recursos necessários para o que deve ser um governo efetivo em contexto democrático. Essa abordagem tem influenciado organismos multilaterais e, mais recentemente, órgãos do Estado a medir e publicar indicadores de governança. Nessas estratégias prevalecem uma forte conotação normativa de padrões e caminhos a seguir na direção de aprimoramento do desenho e do funcionamento do policymaking.
Obviamente, essa opção recebe um conjunto de críticas que a posiciona como uma abordagem ingênua (naive) e um tanto quanto irrealista a ponto de ser considerada como um 'conceito mágico', isto é, carregadas de juízo de valor e pouco conhecimento empiricamente validado, de positividade embutida em um suposto consenso e, sobretudo, de pressupostos de que a adoção de ideias e práticas bem-sucedidas em realidades políticas e administrativas díspares seja automática. Além disso, essas iniciativas baseadas em modelos de avaliação e proposição de 'boa governança' apresentam limitações conceituais e metodológicas que aportam mais riscos do que propriamente contribuições à administração pública no Brasil.
O primeiro risco é desconsiderar a natureza dinâmica e múltipla dos fenômenos associados à ideia de governança. Não é plausível imaginar que para resolver problemas políticos e de políticas públicas diversos, mediante arranjos de governança efetivos, basta designar ou defender um modelo de governança específico, haja vista que os modos de governança variam no decorrer do tempo de acordo com os desenhos dos seus arranjos e as mesclas de ferramentas e capacidades de políticas públicas disponíveis.
Outro aspecto importante envolve a ênfase, em boa medida desproporcional, a suposta necessidade de aumento do controle institucional na gestão pública, em detrimento a outras dimensões. Esse controle deve ser mais bem equilibrado com outras formas de accountability da administração pública, como a participação da sociedade. É importante ainda reconhecer uma necessidade cada vez mais latente de flexibilidade e menos de rigidez, de modo a propiciar condições, por exemplo, para o experimentalismo ou processos de tentativa e erro, essenciais para o desenvolvimento de inovações nos processos e serviços.
Ademais, há um foco excessivamente otimista na implantação da estratégia de governança, ou seja, na habilidade e condições do dirigente e/ou gestor em implementar efetivamente as prioridades estabelecidas na política. Em contrapartida, pouca atenção é destinada à dimensão de construção de capacidades de governança, isto é, mecanismos, competências e habilidades necessários para que os objetivos definidos sejam alcançados.
Em síntese, essas simplificações de realidades complexas, baseados em conceitos guarda-chuva ou mágicos, podem acarretar mais prejuízos do que soluções às políticas públicas. O debate e a aplicação de medidas associadas à noção de governança devem ser compreendidos dentro de um contexto mais amplo, realista e dinâmico, característico do setor público. Para tanto, é fundamental termos em mente os desafios e as restrições inerentes à narrativa amplamente difundida da governança como panaceia para os problemas da administração pública. Ao contrário, devemos atentar mais ao mapeamento dos gargalos e barreiras estruturais para que as organizações atuem de forma mais efetiva (sob diferentes perspectivas e valores) e, principalmente, discutir como se criar capacidades para tanto. Isto é, não se trata apenas de comparar e prescrever os formatos organizacionais a serem adotados por todos os órgãos públicos de forma indiscriminada, mas sim de oferecer ferramentas analíticas que instiguem reflexões situadas por parte dos agentes públicos sobre as mudanças que precisam ser feitas a partir do seu contexto de atuação, visando a qualificação das entregas públicas sob sua responsabilidade.
