Federalismo: da cooptação à experimentação?

Federalismo: da cooptação à experimentação?

REDAÇÃO

13 de maio de 2020 | 17h59

Daniel Vargas, professor da Escola de Economia da FGV em São Paulo e da FGV Direito Rio; coordenador de pesquisa do FGVAgro.

 

Um dos fenômenos políticos mais marcantes da política brasileira contemporânea é o protagonismo dos governadores na definição da agenda nacional. Será a mudança do modelo federativo que prevaleceu no Brasil nos últimos 30 anos, baseado na cooptação política, para um novo federalismo, genuinamente comprometida com a cooperação entre os entes federados?

A configuração do federalismo brasileiro até recentemente tinha traços muito curiosos. O governo federal controlava o caixa e era o responsável por definir prioridades e alocar recursos. Aos governadores e prefeitos, restava disputar migalhas. A rotina típica de uma liderança regional era esta: a cada quinze dias, cada um deles fazia sua peregrinação pelos corredores de Brasília com um pires na mão. Com sorte, conseguiam verba de ministério amigo, ou emenda parlamentar para comprar uma ambulância ou construir uma quadra esportiva.

O nome do jogo era ‘federalismo de cooptação’. De federalismo, na verdade, só a capa. A substância inteira era uma aliança espúria entre governo federal e governos estaduais e municipais, que aceitavam este papel por sobrevivência. No auge da força da União, no segundo governo Lula, até mesmo a comunicação entre os entes federados era mediada pela Subsecretaria de Assuntos Federativos da Casa Civil da Presidência. Salvo raras exceções, ninguém ousava divergir—sob o risco de ser esmagado pelo abandono.

A dinâmica federativa começa a se alterar no Brasil nos últimos anos.  Entre 2008 e 2010, estados da Amazônia, reunidos no “Fórum de Governadores”, conseguiram influir na pauta nacional. Ao chamar atenção do país para o caos fundiário (menos de 4% das terras da Amazônia possuíam sua situação jurídica indefinida), mobilizaram o Congresso e o país para aprovar novo marco da regularização fundiária.

Em 2015 e 2016, novo passo decisivo foi dado: governadores do Centro-Oeste criaram o primeiro bloco regional brasileiro, chamado de Brasil Central. Formalizado por meio de consórcio público, aprovado em cada Assembleia Legislativa, o Brasil Central assumiu a tarefa de coordenar esforços estaduais de promoção das exportações, desenvolvimento de infraestrutura e de políticas sociais. Como agente executivo, o bloco cria agência sediada em Brasília.

Nos anos seguintes, lideranças estaduais das outras regiões do Brasil se inspiraram no exemplo do Brasil Central. Surgem então os Consórcios da Amazônia Legal, do Nordeste Sustentável, e do Sudeste e Sul do Brasil (“Cosud”). Cada um destes ‘blocos regionais’ se reúne periodicamente para coordena a ação política dos estados. O produto dos encontros são as “Cartas dos Governadores”.  Nos últimos 15 meses, foram mais de 20 cartas oficiais e abertas ao público nos distintos blocos.

O aprofundamento do diálogo interestadual sugere a mudança dos velhos padrões do federalismo de cooptação. No topo, governadores antes distantes e desconfiados uns dos outros agora passam a interagir com frequência, em grupos de WhatsApp ou por e-mail. No meio da burocracia, secretários estaduais aprofundam redes de colaboração e compartilhamento de experiências e projetos entre si. Na base, a cultura política local começa a reconhecer, no dia-a-dia, as afinidades regionais.

A reorientação do federalismo cumpre novos papéis na política brasileira.

O primeiro é de funcionar como ‘moderador’ do voluntarismo presidencial.

Quando o governo Bolsonaro questionou dados de desmatamento divulgados pelo INPE e entrou em rota de colisão com governos internacionais, governadores da Amazônia Legal viajaram a Nova York para se encontrar com representantes destes países e tentar manter as doações de recursos ambientais.

No primeiro semestre de mandato, quando parentes do Presidente da República criticaram a China, sinalizando aproximação geopolítica com os Estados Unidos, governadores do Brasil Central se mobilizaram para reafirmar, às lideranças do país asiático, a importância da China para o comércio de alimentos do Brasil.

Na semana passada, quando o Ministério da Economia determinou o corte do Bolsa Família no Nordeste, governadores estaduais ingressaram com ação conjunta no Supremo Tribunal Federal, pedindo a suspensão da medida. O pedido foi deferido pelo Ministro Marco Aurélio Mello.

Por fim, quando o Presidente da República atacou governadores, em cadeia nacional, e defendeu a volta ao trabalho no país, os 27 governadores brasileiros reagiram, por meio de uma carta aberta, afirmando, em bom português, que não respeitariam posição do governo federal que contrariasse a ciência.

A bem da verdade, a relação do Brasil com a França e a Alemanha não se normalizou. As tensões com a China persistem. A resistência econômica a programas sociais ainda é forte no país. E nada indica que o governo brasileiro tenha se tornado mais afável às boas lições científicas. Mas, ao contrário do que ocorria até há pouco no Brasil, já não basta ao Presidente declamar sua preferência ao restante do país e distribuir migalhas para formar uma convergência. Tende a haver uma atenuamento dos excessos.

O segundo e mais importante papel que o novo federalismo pode cumprir é de estimular a experimentação local.

Um passo relevante nesta direção veio com o reconhecimento recente, pelo Supremo, da autonomia de estados e municípios para decidir, em última análise, sobre abertura e fechamento de comércio. O caso não é dos melhores: momentos de crise costumam pedir mais coordenação central e não menos. A decisão do Supremo, contudo, reconheceu que a palavra final para dizer o que vale ou não em cada localidade na gestão da pandemia é de prefeitos e governadores, não do Presidente.

O caminho jurídico da experimentação trilhado pelos governadores se dá em um vácuo histórico da Constituição de 1988.  O artigo 23, que define as competências comuns—e, portanto, compartilhadas—entre União, Estados e Municípios, nunca foi regulamentado.  Na ausência de um padrão nacional de coordenação centralizada, os entes federados agora avançam seus arranjos particulares.

Ainda é cedo pra avaliar o êxito das medidas, e também é cedo para decretar a morte do federalismo de cooptação.  Se as ações estaduais funcionarem em parte, apesar da ausência relevante da União, as distintas localidades do país poderão aprender umas com as outras e—o que é mais importante—o Brasil poderá descobrir o potencial latente no federalismo.

Se o experimento regional não prosperar, ao menos o Brasil terá aprendido como é importante compreender a organização da nossa democracia além da separação horizontal de poderes entre Executivo, Legislativo e Judiciário.

 

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