E o tal de Pró-Brasil, alguém viu? Notas sobre o Planejamento Governamental no País

E o tal de Pró-Brasil, alguém viu? Notas sobre o Planejamento Governamental no País

REDAÇÃO

22 de abril de 2021 | 17h11

Fernando de S. Coelho, Doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-SP. Professor de Gestão de Políticas Públicas da EACH-USP, Coordenador do Lab.Gov da EACH-USP

Ivan Trizi Amorim, Doutorando em Administração pela FEA-USP. Bacharel em Gestão de Políticas Públicas pela EACH-USP. Pesquisador do Lab.Gov da EACH-USP

Hoje, 22 de abril de 2021, completa-se um ano da fatídica reunião ministerial, cujo vídeo foi divulgado quase na íntegra pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Organizada a pedido do ministro Braga Netto, na ocasião na Casa Civil, essa reunião seria, a priori, uma sessão de apresentação das ideias do Plano Pró-Brasil. Na verdade, um conjunto de sete slides, sem conteúdo e com o desígnio de integrar os projetos dos diversos ministérios no triênio 2020-2022 e porventura delinear uma orientação estratégica para o Estado brasileiro para o período 2023-2030.

Perante o início da crise sanitária da COVID-19, com suas consequências econômicas e sociais sendo conjecturadas no mundo, o ministro Braga Netto referiu-se ao Pró-Brasil, na oportunidade, como um ‘Plano Marshall’ nacional, alcunha que, de imediato, o ministro Paulo Guedes criticou em sua intervenção no encontro. Enfim, após a apresentação de Netto e as considerações de Guedes nos primeiros 30 minutos, a reunião descambou para um polêmico debate de 1h30, marcado por críticas à imprensa, intenções de interferência na Polícia Federal pelo presidente, ameaças ao Supremo Tribunal Federal (STF) pelo controverso Abraham Weintraub e um pedido de desregulamentação na lei ambiental sob o argumento – do ministro Ricardo Salles – de ‘passar a boiada’ durante da pandemia.

Decorridos um ano do anúncio do tal de Pró-Brasil, alguém viu algo? Na época, mesmo entre os especialistas em planejamento governamental com algum otimismo, era difícil crer na elaboração do plano.  Afinal, além das disputas de agenda entre o Ministério da Economia, favorável à austeridade fiscal, e o Ministério da Casa Civil e o Ministério do Desenvolvimento Regional, em prol da ampliação do gasto público, o planejamento como política pública de gestão coerente e consistente, de fato, não era uma prioridade de Bolsonaro. Pecha que, nesses 400 dias da pandemia no país, o (des)governo evidenciou com a descoordenação federativa na saúde, o desmonte de políticas públicas ambientais, de relações exteriores e de ciência e tecnologia e as indefinições da LOA neste ano. Estamos em meados de abril de 2021, sem nenhuma policy estruturante e assistimos uma ‘novela’ para sancionar o orçamento.

Salienta-se que a partir da reunião de 22 de abril do ano passado, a desconstrução tornou-se – explicitamente – uma marca do governo Bolsonaro, a iniciar pelas mudanças (e suas implicações) que advêm nos Ministérios da Justiça e da Saúde, respectivamente, com os pedidos de demissão de Sérgio Moro e de Nelson Teich – este com 29 dias no cargo, em substituição a Henrique Mandetta e sendo sucedido pelo inepto General Pazuello. E no Ministério da Economia, embora o ‘liberal’ Paulo Guedes continue no cargo, a debandada de, pelo menos, 10 secretários e presidentes de algumas sociedades de economia mista, demonstra per si o enfraquecimento da agenda de reformas como o ajuste fiscal do serviço público e as privatizações.  Aliás, conquanto o governo federal realizou nenhuma privatização em dois anos, foi criada uma empresa pública – a NAV, Brasil Serviços de Navegação Aérea, em dezembro de 2020.

Adiciona-se à ausência de planejamento e gestão macrogovernamental, as falhas de articulação política do governo federal e suas recorrentes contendas com o Congresso Nacional, o STF e os governadores, além das omissões e arroubos do presidente e de alguns de seus ministros nesse período. Ou seja, a insuficiência de diretriz é uma realidade e, ademais, inexiste unidade e falta bom senso. O resultado foi tanto o esgarçamento da crise sanitária, com o Brasil tornando-se o epicentro da COVID-19 no mundo no primeiro trimestre deste ano, como o espraiamento das incertezas políticas – com a União apostando na sorte – na macroeconomia o que, invariavelmente, agravou a crise econômica. Cita-se, por exemplo, a desvalorização cambial e seus impactos na inflação de custos nos últimos 12 meses, resultando em uma estagflação de curto prazo que afeta, sobretudo, o poder de compra e, por conseguinte, a segurança alimentar da população das classes sociais D e E – um contingente de 58 milhões de pessoas cuja renda per capita é de até R$ 500,00/mês.

Grosso modo, com tal situação no Brasil, tornou-se trivial explicar o conceito de política pública, igualmente, pela inação e/ou negligência – o que o governo decide não fazer, intencional e deliberadamente. Uma acepção distante do senso comum, para quem a definição limita-se ao Estado em ação, traduzido em planos, programas e projetos. Anteriormente à pandemia, em 2019, alguns indícios mostram deveras que os instrumentos de planejamento público foram secundarizados desde o primeiro ano do governo Bolsonaro. O Plano Plurianual (PPA) elaborado para o período 2020-2023 foi criticado pelo Tribunal de Contas da União (TCU) – vide Acórdão 2015/2019 do Plenário do TCU, relatado pelo ministro Vital do Rêgo –, com o apontamento de incoerência entre o problema identificado e o resultado esperado em vários programas, bem como a inexistência de indicadores mensuráveis para o monitoramento e avaliação das ações governamentais.

Outrossim, no Plano Mais Brasil – o conjunto de três Propostas de Emenda à Constituição (PEC) apresentas pelo governo federal em 5 de novembro de 2019 –, a PEC do Pacto Federativo, nº 188, propõe extinguir o PPA sem quaisquer justificativas nos documentos que o Ministério da Economia enviou ao Congresso Nacional. Complementa o descaso com o planejamento governamental, na União, a publicação do Decreto nº 10.531 de 26 de outubro de 2020, o qual instituiu a Estratégia Federal de Desenvolvimento para o Brasil no período de 2020 a 2031; uma versão adaptada da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes), elaborada no biênio 2017-2018 para atender a uma recomendação do TCU. Bolsonaro e seus ministros trocaram o nome ‘Nacional’ do Endes pela nomenclatura ‘Federal’ para publicar o documento como decreto em vez de lei, dando um by pass na pactuação com o Poder Legislativo e as organizações da sociedade civil que o ‘Nacional’ requeria. Seu conteúdo apresenta diversas contradições entre os objetivos de longo prazo para o país e as (in)ações do governo na pandemia, tais como: “(…) incentivar atividades econômicas de uso sustentável da floresta e da biodiversidade” e “(…) melhorar a competitividade da indústria da saúde, reduzindo a dependência externa, com o desenvolvimento e a produção de vacinas, medicamentos, insumos e equipamentos médicos”.

Recentemente, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) publicou um Boletim de Análise Político-Institucional intitulado Planejamento Governamental: planos plurianuais em crise que reconhece a crise do PPA na União e discute a importância do (re)fortalecimento da função e das institucionalidades de planejamento público em todos os níveis de governo. No governo federal, mesmo com a desvalorização – gradual e relativa – do PPA nos ciclos 2012-2015 e 2016-2019, nada se compara ao desdém dos últimos dois anos. E é simples parar e pensar sobre isso. Se o PPA é um conjunto de ações governamentais com diretrizes, objetivos e metas para a organização administrativo-gerencial e financeiro-orçamentária da administração pública para um período de quatro anos, quais são os programas que, genuinamente, assinalam o governo Bolsonaro e realçam o PPA 2020-2023?

Pode-se, talvez, mencionar aqui e acolá uma agenda de projetos e atividades nas áreas de Infraestrutura e da Agricultura levadas a cabo pelos ministros Tarcísio de Freitas e Tereza Cristina, independentemente de se concordar ou discordar das diretrizes, mas nada que seja macroestrutural. Alguns entusiastas do governo federal argumentam, no limite, que o auxílio emergencial foi um programa de proteção social vultoso em 2020, distribuindo renda básica emergencial que beneficiou 70 milhões de brasileiros. Todavia, recorda-se que o protagonismo de tal iniciativa foi do Congresso Nacional.

Em fevereiro deste ano, antes das eleições para as presidências da Câmara dos Deputados e do Senado e nos bastidores das negociações em torno de uma reforma ministerial, o governo federal cogitou recriar o Ministério do Planejamento, sob o argumento de alguns de seus aliados de que era fundamental alguém – alternativo ao Paulo Guedes – para “Planejar o Brasil”. A ideia não vingou e os imbróglios em torno da LOA nos últimos 45 dias demonstraram, decerto, que se tratava de um embate de acomodação de interesse e da dinâmica do ‘toma lá da cá’ para retirar o processo orçamentário do Ministério da Economia.

Assim, alternando entre paralisia, improvisação e demolição, a despeito de sua ‘pauta de costumes’, Bolsonaro embute na agenda política-eleitoral de 2022 a retomada do planejamento governamental. É inexorável tal tema diante do aumento da desigualdade social no país, o ciclo de década perdida na economia nacional que se apresenta para o decênio 2014-2023, o redimensionamento do serviço público no país em termos de acesso e qualidade e o desenvolvimento sustentável de longo prazo – vide os ODS com a Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU), como ilustração.  E no que pese os diferentes diagnósticos dos problemas do Brasil e o rol de soluções dos adversários de Bolsonaro no próximo ano, provavelmente eles têm um consenso: é com o censo demográfico que se fundamenta o planejamento público!

Enquanto a toada na União segue ‘sem rumo’ aguardando o pleito de 2022, e no nível estadual muitos governadores “se viram nos trinta” para ajustar os programas do PPA (2020-2023) vis-à-vis às contingências da pandemia, nos 5.568 municípios os(as) prefeitos(as) e suas equipes de trabalho têm a incumbência, pari passu com as emergências da segunda onda do coronavírus, de elaborar o PPA para o período 2022-2025. Após a atipicidade das eleições durante a pandemia e que foram postergadas, uma transição de mandato com somente 45 dias (30 dias para os municípios em que houve o segundo turno) e os 100 dias de gestão tumultuados com o recrudescimento do contágio da COVID-19, não será uma tarefa tão simples para a administração pública municipal despender tempo e jogar luz no planejamento de médio prazo.

Por outro lado, nunca foi tão crucial a atividade de planejamento na esfera local, considerando tanto as repercussões momentâneas quanto os efeitos duradouros da pandemia na demanda e na oferta dos serviços públicos de educação infantil e fundamental, atenção básica de saúde, equipamentos e iniciativas de assistência social e provisão do transporte urbano, afora os esforços de qualidade do gasto público e a priorização de ações governamentais em face das restrições de ordem fiscal.

Diferente da União que apresenta capacidade estatal de planejamento e gestão, mas – claramente – não é mobilizada pelo governo Bolsonaro, os municípios, notadamente de pequeno e médio porte, não têm burocracia administrativa e recursos financeiros para formular e implementar seus planos. É comum o PPA nas prefeituras ser uma ‘peça de ficção’ procedimental para cumprir o ordenamento constitucional, ao invés de um plano com densidade estratégica, refletido politicamente e ajustado tecnicamente à realidade do município.

Não obstante, existem boas práticas de PPA no nível local, em municípios de todas as regiões e de todos tamanhos. Vários têm inovações no processo e/ou produto do planejamento, como PPAs participativos, plano de metas para transparência e controle social, mecanismos de contratualização de resultados entre gabinete e secretarias, integração com instrumentos de longo prazo como o Plano Diretor e planos setoriais (por exemplo, o Plano Municipal de Educação), referências aos ODS nas ações governamentais e metodologia de monitoramento e avaliação dos programas.

Logicamente, o PPA pode e deve ser aperfeiçoado como instrumento de planejamento governamental e gestão por resultados à luz de seus 30 anos de institucionalização no país e com os aprendizados nos três níveis de governo. Eventualmente, com simplificação nos pequenos municípios. Entretanto, extinguir o plano plurianual e sendo esta uma aspiração – repentina e casuística – no nível federal, parece, à primeira vista, interessar àqueles que fazem do acaso o seu plano de governo.

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