Sérgio Neiva, é Auditor Federal de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União e mestrando em Administração na FGV EBAPE.
A Burocracia é inadvertidamente apontada como a origem de todas as mazelas da Administração Pública. Contudo, essa assertiva é um falso axioma na medida em que o conceito de Burocracia é habitualmente empregado de forma pejorativa. Considera-se um axioma aquele princípio comum a todos os casos, cuja demonstração é desnecessária, mas não significa que é indemonstrável, embora seja demonstrável. Ademais, os axiomas podem ser falsos, especialmente quando são decorrentes de malícia ou evidências insustentáveis, constituindo, portanto, verdades aparentes. Nesse contexto, torna-se urgente a desmistificação dos falsos axiomas atribuídos à Burocracia porque são imbuídos de argumentação inconsistente e sem rigor epistemológico.
A expressão 'burocracia' (bureaucratie no original francês) deriva de bureau e esta, por sua vez, de bure (em latim, pano de lã). A palavra Bureau deu origem a outro neologismo, qual seja buraliste, sendo utilizado já no século XVII e passando a significar no século XVIII certas categorias concretas de empregados que atuavam tanto a nível de Governo quanto a nível de empresa privada. No entanto, apenas no Século XIX, Maximilian Karl Emil Weber, o famoso sociólogo rotineiramente alcunhado por Max Weber, tentou explicar e desenvolver de maneira imparcial o pensamento burocrático (TENÓRIO, 1981).
Nesta tentativa de Weber, surgirá também a melhor definição da expressão burocracia: estrutura de poder hierarquizada segundo a qual certos indivíduos -- os burocratas -- participam ou executam as decisões de uma organização (seja pública ou privada), graças a sua qualidade de manipuladores de um determinado sistema de gestão, chamado burocrático (BRESSER-PEREIRA, 2008).
Há dois juízos de valor político que orientam o estudo do pensamento burocrático: os liberais e os marxistas. Os libertários, sob o ponto de vista político, opõem o Estado à sociedade, desenvolvendo a ideia de que a gestão burocrática desencoraja o processo democrático ou a aprendizagem do dito processo. Por outro lado, os marxistas rechaçam a burocracia por entenderem que o Estado Burguês consolida sua dominação classista por meio dela.
Visualizar o pensamento burocrático por meio de uma ótica liberal ou marxista é estabelecer a análise entre dois polos excludentes. Entretanto, Weber (2004) procura adotar uma atitude metodológica neutra, tentando eliminar assim de sua obra os juízos de valor ou ideológicos no estudo do fenômeno burocrático.
O método compreensivo de Weber consiste em entender o sentido que as ações de um indivíduo contêm, não apenas o aspecto exterior dessas ações (TENÓRIO, 1981). A característica da burocracia weberiana são: tarefas orientadas por normas escritas; sistematização da divisão do trabalho; cargos estabelecidos de forma hierarquizada; regras e normas técnicas fixadas para o desempenho de cada cargo; seleção de pessoal feita através do sistema de mérito; separação entre propriedade e administração; necessidade de recursos livres de controles externos para garantir a liberdade da organização; profissionalização dos participantes; previsibilidade dos seus membros.
Ramos (1983) indica que a burocracia racional-legal de Max Weber chega ao Brasil em 1938 com a criação do Departamento de Administração do Serviço Público - DASP. Deu-se início, então, da profissionalização do serviço público brasileiro. O DASP foi precursor da instituição de tarefas orientadas a normas escritas, sistematização da divisão do trabalho, cargos hierarquizados, atribuição de normas e regras para cargos e seleção de pessoal por mérito, ou seja, institucionalização do concurso público.
Diferentemente do Brasil, nos Estados Unidos, a administração pública vem se tornando uma área de formação e um campo de estudos há pelo menos 120 anos. O objetivo é a preparação de servidores públicos para a administração pública moderna. Gualmini (2008) indica que a burocracia nos Estados Unidos, começa a se profissionalizar em 1883 com a edição da Lei Pendleton em janeiro de 1883. Destaca-se o evento trágico que impulsionou a tramitação dessa lei: o assassinato do Presidente James Garfield por um cidadão insatisfeito por não conseguir emprego público.
A Lei Pendleton previa que os empregos do governo federal nos Estados Unidos fossem concedidos com base no mérito, ou seja, que os funcionários do governo fossem selecionados por meio de concurso público. O ato também tornou ilegal demitir ou rebaixar servidores públicos recrutados e selecionados por concurso público. Adicionalmente, a Lei Pendleton proíbe exigir que os funcionários prestem serviços ou contribuições a partidos políticos. Uma comissão (Civil Service Commission) foi especialmente criada para assegurar o cumprimento dessa lei.
Consequentemente, aludida lei transformou a natureza do serviço público estadunidense. Atualmente, muitos profissionais bem-educados e bem treinados encontraram uma carreira gratificante no serviço federal nos Estados Unidos. Quando a Lei Pendleton entrou em vigor, apenas 10% dos 132.000 funcionários do governo estavam imunes a intempéries do patrimonialismo, podendo ser demitidos ou admitidos ao gosto do chefe do poder executivo. Hoje, mais de 90% dos 2,7 milhões de funcionários federais são concursados (ESTADOS UNIDOS, 2020).
Não obstante, a burocracia é um lugar de contradições com ilustrações de paradoxos (FRIEDMAN, 2019). Há pelo menos três contradições inerentes à burocracia.
A primeira é que a organização burocrática surge sempre objetivando alcançar a eficiência técnica. De fato, tal eficiência ocorre, porém não há como evitar que o tempo degenere técnicas burocráticas em rotinas disfuncionais. Dessa forma, a técnica burocrática implica em dois efeitos contrários, a eficiência e a ineficiência.
A segunda é a de que a burocracia tem sempre um significado político de que alguns indivíduos se servem para afirmar-se no poder. No entanto, a burocracia tende a abandonar sua condição instrumental e a apoderar-se diretamente do poder, suplantando às vezes o próprio dirigente.
A terceira contradição é a de que o burocrata é idealmente um servidor que carece de interesses pessoais, que está à serviço da burocracia ou coletividade. Todavia, pelo contrário, os cargos burocráticos são ao mesmo tempo o meio de vida do burocrata e o meio para desviar as energias organizacionais em proveito próprio.
Nesse cenário, a configuração das políticas públicas está mergulhada no seio do universo burocrático das atividades estatais. Até mesmo aquelas políticas públicas com reduzidíssima complexidade de implementação necessitam da burocracia para ganhar vida. Como exemplo, a política pública de compras governamentais, embora recheada com seu proselitismo porque não é um fim em si mesmo, mas mero vetor para a execução de outros temas transcendentais (saúde, educação, segurança pública), apresenta-se como uma política que pode ser altamente enviesada pela burocracia em que se insere.
Registra-se o poder discricionário ao dispor de um agente de compras. O volume de demandas e tarefas a serem executadas são além da capacidade ideal para o desempenho adequado e as normas não contemplam os casos concretos. Isso exige a tomada de decisão dos atores da ponta para que a política pública funcione (LIPSKY, 1980). Entretanto, qual seria o limite de poder conferido a esses agentes a fim de que seja possível assegurar o accountability?
Nesse aspecto a burocracia torna-se imprescindível. Como visto anteriormente, ela é capaz de afastar o patrimonialismo e o clientelismo (FUKUYAMA, 2013). Ademais, a burocracia é uma ferramenta para viabilizar uma atitude profissional e racional do emprego dos recursos públicos. Países protagonistas mundiais em execução de políticas públicas como Japão, Reino Unido, Canadá, Nova Zelândia, Estados Unidos e França não possuem em suas burocracias departamentos que visam eliminá-la, mas sim fortalecê-la mediante o emprego de tecnologias e modernização, o que vem sendo ecoado na academia com o "Digital Era Governance". (DUNLEAVY, 2006)
Destarte, a construção da capacidade estatal brasileira perpassa necessariamente pelo desafio de se empregar corretamente a burocracia, utilizando-a a seu favor, não eliminando-a. Por sinal, a visão míope entoada pela bandeira de uma (des)burocratização implicará em efeitos nefastos para a profissionalização da Administração Pública brasileira.
Referências
BRESSER-PEREIRA, L. C. O modelo estrutural de gerência pública. Revista de Administração Pública, v. 42, n. 2, p. 391-410, 2008.
DUNLEAVY, P. et al. New public management is dead - Long live digital-era governance. Journal of Public Administration Research and Theory, v. 16, n. 3, p. 467-494, 2006.
ESTADOS UNIDOS. Sítio Eletrônico do Departamento de Estado. Disponível em https://careers.state.gov/work/civil-service/>. Acesso em: 07 jul. 2020.
GUALMINI, E. Restructuring Weberian Bureaucracy: Comparing Managerial Reforms in Europe and The United States. Public Administration, 86: 75-94, 2008.
LIPSKY, M. Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation, 1980.
FRIEDMAN, M.. Capitalism and freedom. University of Chicago press, 2009.
FUKUYAMA, F. "What Is Governance?." CGD Working Paper 314. Washington, DC: Center for Global Development. 2013 - http://www.cgdev.org/content/publications/detail/1426906
WEBER, M. Economia e sociedade. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2004. v. 2.
RAMOS, A. G. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. Rio de Janeiro: FGV, 1983.
TENÓRIO, F. G. "Weber e a burocracia". Revista de Serviço Público. Brasília: DASP, , ano 38, vol. 109, no 4, p. 79-88, out./dez. 1981.
