Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB) e Professor Visitante da Schoolof Global PolicyandStrategy (UniversityofCalifornia)
As desigualdades sociais, infelizmente, são uma das 'marcas registradas' do Brasil, que junto com sua irmã siamesa - a pobreza, não consistem apenas em entraves ao crescimento sustentável do país, mas também são partes inerentes do nosso subdesenvolvimento[1]. Normalmente, esses problemas tendem a gerar efeitos negativos à economia - redução da poupança privada, baixo nível de investimentos de longo prazo e formação precária de capital humano, bem como à sociedade - insegurança alimentar, violência e restrições às atividades de cidadania. Após avanços nas últimas décadas, a situação atual apresenta um sério dilema para o desenvolvimento, haja vista que a elevação dos gastos sociais, iniciada nos anos 2000, parece ter esgotado seu potencial redistributivo.
Assim como nossos vizinhos da América Latina, desde os anos 90, o Brasil também passou por uma ampla virada inclusiva (inclusionary turn), pautada pela criação de instituições e políticas voltadas para a inserção de grupos anteriormente excluídos e para a ampliação das fronteiras da cidadania[2]. O movimento ocorreu a partir de políticas afirmativas (gênero, negros e indígenas), novos canais participativos nas políticas públicas e mais investimentos em ações redistributivas para a população mais carente. Esse abrangente e salutar processo foi implantado, contudo, sem alterar as dimensões socioeconômicas que mais contribuem para a persistência de altos padrões de desigualdade no país: mercado de trabalho, educação e sistema tributário.
Os gráficos a seguir expõem como importante variáveis evoluíram por duas décadas antes da crise da Covid-19. O primeiro demonstra como os indicadores de pobreza, miséria e desigualdades seguem tendências semelhantes que, no caso nacional, foi de constante queda, particularmente, no período de bonança da nossa economia até 2014. Nota-se, contudo, que a desigualdade de renda no Brasil, medida pelo Coeficiente de Gini, continuou acima de 0,500, um dos maiores do planeta[3]. O período também foi marcado pelo relativo crescimento econômico constante, o que abriu uma janela de oportunidade para ampliação dos gastos sociais, mensurado pelo percentual da função orçamentária em relação ao PIB, como é possível observar nas linhas do segundo gráfico.
Gráficos 1 e 2 - Pobreza, Desigualdades e Gastos Sociais no Brasil (2001-2019)
Fontes: Cepalstat e World Bank Open Data.
Entre 2001 e 2016, esses dispêndios no âmbito do governo federal aumentaram mais de 30%, porém com padrões diferentes entre as áreas. Parte significativa desses aumentos são benefícios previdenciários e programas de transferência de renda não contributiva e condicionadas dentro da função proteção social, que correspondeu a 76% do incremento total dos gastos sociais. Entre 2016 e 2019, ocorre estabilidade em todas essas funções. Isto é, se a elevação constante dos gastos foi importante para redução da pobreza e da miséria num primeiro momento, a sua estagnação não conseguiu conter o posterior agravamento dessas situações de vulnerabilidade social. Uma possível explicação é que os governos criaram programas sociais não contributivos e de transferências condicionadas de renda, para os excluídos, sem alterar a configuração das políticas de benefícios mais amplos aos já incluídos - elite, classe média e trabalhadores formais. Trata-se dos tipos de reformas redistributivas fáceis[4] (easy stage), impulsionado pela folga fiscal oriunda do boom das commodities e pela menor resistência política dos incluídos, caracterizado pela adição de políticas e não de substituição.
Embora politicamente conveniente e supostamente universais, na prática, esses novos programas embutem contradições e pavimentam o caminho para um Estado de bem-estar residual. Por exemplo, a transferência de responsabilidade da mobilidade social para os pobres não é acompanhada de investimentos nas 'exigências' dos outros serviços públicos necessários para sua emancipação - saúde, educação, habitação e assistência social. Assim, os fatores que determinaram a opção pelas reformas 'fáceis', a seletividade e o baixo custo - também ajudam a torná-las ineficazes em alterar os quadros de assimetrias sociais e de empobrecimento da população no longo prazo[5].
Por outro lado, as experiências exitosas, sobretudo das nações europeias, demandaram um conjunto de políticas mais caras e institucionalmente custosas, como subsídios à habitação popular, taxação progressiva, políticas de emprego e serviços públicos de alta qualidade na saúde e educação. Essas reformas redistributivas, denominadas de difíceis (hard phase of welfare state), requerem não apenas mais margem fiscal, como também a construção ampla de coalizões em um jogo que nem sempre é de ganha-ganha. Nesses casos, elas esbarram em situações de coalizões esvaziadas, materializada pela falta de apoio ou forte oposição às mudanças, tendo como exemplos as propostas de tributação mais progressiva com base na taxação de dividendos e fortunas ou do fim das isenções de saúde no imposto de renda em prol de mais investimentos no SUS.
Em síntese, a pobreza e as desigualdades não são apenas consequências, mas também as causas do subdesenvolvimento dos países. Esses problemas se tornaram ainda mais complexos devido ao agravamento da situação social durante a pandemia da Covid-19, à necessidade de se adequar às imposições oriundas da emergente agenda climática global e à conjuntura econômica no curto prazo sem as benesses das commodities. Nesse sentido, é importante sempre lembrar que a desigualdade é fruto de um conjunto de escolhas políticas, não é uma inevitabilidade. Logo, o urgente desafio de combater os seus altos níveis no Brasil exige atacar questões estruturais, com certa dose de criatividade na formulação das medidas governamentais e, principalmente, muita capacidade política de articulação e construção de consensos.
Notas e referências
[1] https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/25880/210950ovPT.pdf.
[2] Kapiszewski, D., Levitsky, S., & Yashar, D. (Eds.) (2021). The Inclusionary Turn in Latin American Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.
[3] https://wir2022.wid.world/.
[4]Holland, Alisha C. & Schneider, Ben R. (2017). Easy and Hard Redistribution: The Political Economy of Welfare States in Latin America. Perspectives on Politics, Vol. 15: 988-1006.
[5]Lavinas, Lena. (2013). 21st Century Welfare. New Left Review, 84 (Nov-Dec), 5-40.
