Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB) e Professor Visitante da School of Global Policy and Strategy (University of California)
A governança possui uma miríade de conceitos que muitas vezes têm provocado confusões e interpretações que geram estereótipos e simplificam realidades complexas e assimétricas do setor público. Em uma democracia, governança consiste em diferentes arranjos institucionais (formais e informais) que organizam as relações entre os atores e geram condições para o processo de formulação de implementação das políticas públicas. Em todas as suas definições, modelos e contextos, os pilares de gerenciamento (steering) e accountability são basilares, refletindo em como as ações governamentais são conduzidas e quão responsivos são os seus gestores. Nas últimas décadas, houve avanços no Brasil, mas também paralisia e, recentemente, retrocessos em ambos os pilares, o que coloca o aperfeiçoamento da governança democrática não como um desafio estático, mas sim como um processo dinâmico de construção.
A Figura a seguir é uma tentativa de organização e síntese das práticas, métodos, princípios e diretrizes presentes na trajetória da administração pública brasileira[1]. As mudanças ou inovações têm sido alicerçadas predominantemente em melhorias incrementais, alinhadas às tendências de paradigmas/movimentos internacionais e pautadas em processos endógenos de aprendizado, difusão e adaptação às realidades político-institucionais do país. As tendências que se encontram dentro da seta na Figura continuaram ou continuam presentes no setor público, reforçando a perspectiva de que mudanças institucionais não ocorrem com a total substituição de diretrizes e práticas, mas sim pela coexistência e combinação delas. Aquelas excluídas da grande seta indicam que deixaram de ser priorizadas, seja porque se tornaram ultrapassadas (ex. foco no cliente) ou são menos valorizadas pelos governos atuais (ex. participação social).
Fonte: Cavalcante (2022).
Na dimensão de gerenciamento, as inovações se destacam na construção de sistemas de governança multinível sofisticados, como o SUS, nas modalidades de parcerias público-privadas (PPP), na aplicação de novas tecnologias e métodos na gestão (ex. compras públicas), além de um intenso processo de digitalização dos serviços públicos. Entretanto, nos últimos anos, diretrizes fundamentais de boas práticas de governança - coordenação dentro e fora do governo, uso de evidências e visão holística e integrada dos problemas complexos, foram deterioradas com sérios riscos à formulação e execução das políticas públicas. Do mesmo modo, o período vem sendo marcado por uma contínua fragilização do serviço público, operacionalizado pelo aparelhamento de cargos de chefia ocupados por outsiders, práticas recorrentes de assédio institucional no setor público brasileiro[2], além da proposição de uma 'reforma administrativa' (PEC 32/2020) que visou minar aos bases da burocracia profissionalizada: estabilidade, autonomia funcional e meritocracia[3].
Do lado da accountability, desde 1988, o país vivenciou a criação de mecanismos de acesso dos cidadãos ao processo decisório, de transparência dos atos e gastos governamentais, progressos na cultura de avaliação e no combate à corrupção. Essas transformações foram fundamentais para ampliar as condições da sociedade de cobrar mais responsividade e melhor prestação de contas dos dirigentes públicos. Não obstante, modificações recentes nessa dimensão, como o Decreto 9.759 de 2019 que extinguiu dezenas de colegiados de participação nas políticas públicas, impactam negativamente na capacidade de controle social, na gestão e, sobretudo, nas instituições democráticas do país. Outra notória involução na dimensão accountability são os revezes sem precedentes que a Lei de Acesso à Informação (LAI) de 2012 vem sofrendo, haja vista as maiores taxas de percentuais de pedidos negados, de respostas parciais ou insuficientes e de recursos indeferidos à LAI, bem como o uso indiscriminado de sigilo para dificultar o acesso a dados de interesse público[4]. A última novidade é o denominado 'Orçamento Secreto', que não apenas comprometeu a capacidade de planejamento e gestão das já escassas dotações discricionárias, como também abriu um amplo espaço para práticas fisiológicas, clientelistas e de corrupção.
Essas inflexões na administração pública brasileira estão associados às estratégias de desmonte das capacidades estatais em diferentes setores[5] do Estado brasileiro desde meados da década passada e, ainda agravados pelas sérias implicações da pandemia da Covid-19. A reversão dessa situação se torna ainda mais complicada se lembrarmos que dilemas e problemas estruturais ainda persistem, tais como a incapacidade de efetivação completa dos princípios e obrigações impostos pela Constituição Federal; as disparidades regionais, setoriais e entre poderes da República; e a paradoxal supremacia do controle institucional e burocrático em relação à gestão[6].
Em suma, embora tenhamos diversos avanços na trajetória da administração públicas nas últimas décadas, esses retrocessos em curso afetam o pleno funcionamento da democracia e a qualidade das políticas públicas. Não custa lembrar que boas práticas e instituições (regras do jogo formais e informais) isoladas não são suficientes para promover o desenvolvimento socioeconômico. Porém, são, sem dúvida, necessárias. Logo, para alcançar esse objetivo é imperativo a priorização incessante do aprimoramento dos dois pilares da governança democrática na agenda governamental brasileira.
Notas e referências
[1]Cavalcante, Pedro (2022). Momento de Reconstruir Capacidades. GV EXECUTIVO. Disponível em https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/gvexecutivo/article/view/85749
[2]Cardoso Junior, J. C. (Org.). (2022). Assédio institucional no Brasil: avanço do autoritarismo e descontrução do Estado. Brasília, DF: Associação dos Funcionários do Ipea: EDUEPB.
[3]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/concursos-publicos-profissionalizacao-burocratica-e-desempenho-institucional-reforma-administrativa-cf-1988-versus-pec-32-2020/
[4]Fórum de Direito de Acesso a Informações Públicas (Org.) (2022). A LAI é 10: o Brasil após uma década da lei de acesso à informação. 1. ed., São Paulo: Abraji.
[5]https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/desmantelando-o-estado-social-brasileiro-causas-estrategias-e-consequencias/.
[6]Cavalcante, Pedro & Santos, Mauro (Org.). (2020). Reformas do estado no Brasil: trajetórias, inovações e desafios. 1ed. Rio de Janeiro: Ipea.
