Gilberto Bercovici, Professor Titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo[1]
A partir da década de 1970, com a hegemonia neoliberal no mainstream econômico, se tornou costume decretar a morte da macroeconomia. A ideologia neoliberal, dominante a partir dos governos de Ronald Reagan e Margaret Thatcher, defende o esvaziamento das funções do Estado, a privatização de grandes parcelas do setor público, a lógica microeconômica do "livre mercado" e do primado da concorrência.
O processo de financeirização da riqueza alterou substancialmente o núcleo da regulação econômica estatal. A expansão material do sistema mundial, calcada nos processos de alargamento progressivo da base produtiva e que sustentara os padrões de crescimento característicos dos chamados "trinta anos de ouro" do capitalismo, deu lugar a um período de expansão financeira do sistema, marcado pela movimentação desregulada do capital financeiro e pela garantia estatal da valorização da riqueza financeira privada.
Para os "monetaristas", dirigentes políticos e economistas adeptos da perspectiva neoclássica ressuscitada com a ruptura dos Acordos de Bretton Woods e com a crise do petróleo, só haveria uma única política econômica racional, a política ortodoxa de ajuste fiscal e privatização, em que a busca do pleno emprego deixa de ser um objetivo a ser perseguido. Esta seria a única política econômica neutra, técnica, de validade universal. Deste modo, não haveria como partidos políticos de origens ideológicas distintas administrarem de forma diferenciada a política econômica. A expressão da ex-Primeira Ministra britânica Margaret Thatcher, "TINA" ("There Is No Alternative") simboliza este momento da falta de reflexão sobre a política econômica.
Além disso, o processo de mundialização econômica está causando a redução dos espaços políticos, substituindo a razão política pela pretensa neutralidade técnica. Há um processo de tentativa de substituição dos governos que exprimem a soberania popular pelas estruturas de governance, cujos protagonistas são organismos nacionais e internacionais "neutros" (bancos, agências governamentais "independentes", organizações não-governamentais, empresas transnacionais, etc.) e representantes de interesses econômicos e financeiros. A estrutura da governance, portanto, é formada por atores técnico-burocráticos sem responsabilidade política e fora do controle democrático, cujo objetivo é excluir as decisões econômicas do debate político. Afinal, a ingovernabilidade, para os neoliberais, é gerada pelo excesso de democracia.
Na América Latina, a aplicação das teses neoliberais foi imposta pelo "Consenso de Washington", um programa de dez instrumentos de política econômica e fiscal sintetizado pelo economista John Williamson: disciplina fiscal, reordenação e controle rígido dos gastos públicos, reforma tributária, liberalização das taxas de juros, liberalização das taxas de câmbio, liberalização do comércio, liberalização dos investimentos estrangeiros, privatização de empresas estatais, desregulação econômica e garantias efetivas aos direitos de propriedade. O apoio das elites latino-americanas (inclusive as brasileiras) às políticas neoliberais do "Consenso de Washington" gerou o paradoxo de um discurso liberalizante proveniente dos grandes beneficiários da "ineficiência" estatal.
Do mesmo modo que o Estado, a constituição demonstra uma crescente debilidade intrínseca, com cada vez menos capacidade de regular a política e a economia. A constituição, que deveria ser o controle político sobre o poder econômico, vê os poderes que deveria controlar se tornarem ocultos e inalcançáveis. A adoção das políticas ortodoxas de ajuste fiscal e a implementação das medidas de redução do papel do Estado na economia e de atração de investimentos estrangeiros fez com que se tornasse necessário garantir determinadas medidas de política econômica mesmo contra as maiorias políticas, gerando um processo de reformas constitucionais em vários países, cujo objetivo foi "constitucionalizar a globalização econômica". Com a garantia dos investimentos constitucionalizada e a retórica sobre "segurança jurídica", "regras claras", "respeito aos contratos", "Estado de direito" (ou "Rule of Law") sendo utilizada contra qualquer atuação estatal que contrarie os interesses econômicos dominantes, instituiu-se um fenômeno denominado "blindagem da constituição financeira", ou seja, a preponderância das regras vinculadas ao ajuste fiscal e à manutenção da política monetária ortodoxa que privilegia os interesses econômicos privados sobre a ordem constitucional econômica e as políticas distributivas e desenvolvimentistas.
Estamos vivenciando, assim, um fenômeno de neutralização econômica do Estado e de proteção constitucional reforçada para instituições econômicas, colocando-as a salvo de qualquer interferência política democrática. No caso brasileiro, ainda, percebe-se a separação e a supremacia da constituição financeira, voltada para a garantia do capital privado e do equilíbrio macroeconômico, em detrimento da concretização da constituição econômica, ocasionando o que denomino de "constituição dirigente invertida".
A Constituição brasileira de 1988 é uma constituição dirigente, ou seja, o seu texto incorpora um programa de transformações econômicas e sociais a partir de uma série de princípios de política social e econômica que devem ser realizados pelo Estado brasileiro. As normas determinadoras de fins do Estado dinamizam o direito constitucional, isto é, permitem uma compreensão dinâmica da constituição, com a abertura do texto constitucional para desenvolvimentos futuros. Deste modo, explicita-se o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de eliminá-la, impedindo que a Constituição considere realizado o que ainda está por se realizar, implicando na obrigação do Estado em promover a transformação da estrutura econômico-social.
Os autores conservadores criticaram a constituição brasileira com vários argumentos. Essa discussão vai desde o argumento pueril de que por se intitular "dirigente" (ou "governante"), a constituição seria "totalitária" por pretender dirigir ou governar a sociedade, como se o problema da constituição fosse meramente de denominação, até a afirmação de que a constituição estaria repleta de "contradições" e de "compromissos".
A crítica feita à constituição brasileira pelos autores conservadores diz respeito, ainda, entre outros aspectos, ao fato de a constituição "amarrar" a política, substituindo o processo de decisão política pelas imposições constitucionais. Ao texto constitucional foi imputada a responsabilidade maior pela "ingovernabilidade".
O curioso é que são apenas os dispositivos constitucionais relativos a políticas públicas e direitos sociais que "engessam" a política, retirando a liberdade de atuação do legislador. E os mesmos críticos da constituição de 1988 são os grandes defensores das políticas de estabilização e de supremacia do orçamento monetário sobre as despesas sociais. A imposição, pela via da reforma constitucional e da legislação infraconstitucional, das políticas ortodoxas de ajuste fiscal e de liberalização da economia, não acarretou qualquer manifestação de que se estava "amarrando" os futuros governos a uma única política possível, sem qualquer alternativa.
Ou seja, a constituição dirigente das políticas públicas e dos direitos sociais é entendida como prejudicial aos interesses do país, causadora última das crises econômicas, do déficit público e da "ingovernabilidade". A constituição dirigente invertida, isto é, a constituição dirigente das políticas neoliberais de ajuste fiscal é vista como algo positivo para a credibilidade e a confiança do país junto ao sistema financeiro internacional. Esta, a constituição dirigente invertida, é a verdadeira constituição dirigente, que vincula toda a política do Estado brasileiro à tutela estatal da renda financeira do capital, à garantia da acumulação de riqueza privada.
A constatação do fracasso da constituição financeira de 1988 em dar suporte para a implementação da constituição econômica se dá com a adoção da "Lei de Responsabilidade Fiscal" (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000) e com as sucessivas emendas constitucionais que buscam garantir o chamado equilíbrio fiscal a qualquer preço, gerando um verdeiro cipoal de regras financeiras e fiscais que praticamente inviabilizam a atuação de qualquer governo. Um dos motivos deste fracasso é a separação que a doutrina constitucional pós-1988 promoveu entre a constituição financeira e a constituição econômica, como se uma não tivesse nenhuma relação com a outra e como se ambas não fizessem parte da mesma Constituição de 1988. A constituição financeira passou a ser interpretada e aplicada como se fosse "neutra", meramente processual, com diretrizes e lógica próprias, separada totalmente da ordem econômica e social, esterilizando, assim, a capacidade de intervenção do Estado na economia. Separada da constituição financeira, a constituição econômica de 1988 foi transformada em mera "norma programática".
A Emenda Constitucional nº 95, de 2016, que instituiu o "Novo Regime Fiscal" e suspendeu a Constituição de 1988 por vinte anos, se insere, portanto, neste fenômeno, que ocorre em um contexto de estado de exceção econômico permanente, em que se utilizam as medidas emergenciais a todo o momento para salvar os mercados, caracterizando uma subordinação do Estado ao mercado, com a exigência constante de adaptação do direito interno às necessidades do capital financeiro, que busca reduzir a deliberação democrática ao mínimo necessário, como se esta fosse uma mera formalidade.
A constatação deste quadro problemático na estrutura financeira e fiscal do país, bem como propostas para a sua superação vêm em boa hora publicados no livro "Dominância Financeira e Privatização das Finanças Públicas no Brasil", organizado por José Celso Cardoso Jr. O debate em torno da financeirização da economia brasileira e suas nefastas consequências para o desenvolvimento brasileiro é aqui tratado sob diversos enfoques por uma seleção do melhor time de professores e pesquisadores das principais universidades e centros de pesquisa brasileiros. Os textos que compõem o livro descrevem com rara competência as causas e formas pelas quais a financeirização tomou conta da economia brasileira, enredando nosso país em uma situação insustentável socialmente, mas com paradoxal apoio político de amplos setores da vida nacional.
Ao furar o bloqueio existente na opinião pública e até mesmo nos meios universitários para tratar a fundo da financeirização da economia, os autores aqui reunidos nos fazem enxergar claramente que, com a preponderância ideológica do fiscalismo e do monetarismo, o "moinho satânico" de que falava Karl Polanyi, ou seja, as engrenagens da economia capitalista que esmagam as condições de vida das pessoas em geral, parece estar atuando sem nenhum controle no Brasil. A publicação deste livro certamente irá abalar o senso comum do debate econômico e financeiro, sendo uma leitura obrigatória para a compreensão da nossa realidade.
[1] Agradeço a José Celso Cardoso Jr. pelo convite a apresentar esse texto como Prefácio ao livro Dominância Financeira e Privatização das Finanças Públicas no Brasil (Fonacate, 2022), o qual pode ser acessado gratuitamente pelo link: https://fonacate.org.br/wp-content/uploads/2022/05/Domina%CC%82ncia-Financeira-e-Privatizac%CC%A7a%CC%83o-das-Financ%CC%A7as-Pu%CC%81blicas-no-Brasil.pdf
