Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB) e Professor de Pós-graduação do IDP
Há quase meio século quando Rittel & Webber[1] cunharam o termo wicked problem para definir fenômenos complexos, incertos e ambíguos que desafiam líderes e especialistas em planejamento e formulação/implementação de políticas públicas, provavelmente eles não previam que um vírus desencadearia o maior problema da humanidade no período pós guerras mundiais. Se mais recentemente, a literatura adicionou o adjetivo super ao 'wicked' (em português, perverso ou na linguagem popular 'cabeludo'), como as desigualdades sociais ou o aquecimento global[2], podemos denominar a pandemia da Covid-19 como o Mega wicked problem, devido ao óbvio senso de urgência, abrangência planetária e sérias repercussões em diferentes setores.
Logo, reconhecê-lo como tal e aprofundar a compreensão desse fenômeno nos ajuda a refletir sobre o nosso notório fracasso, os dilemas subjacentes e as alternativas de enfrentamento, sobretudo, diante do crescente movimento de políticas públicas baseadas em evidências[3] e da atual Era da pós-verdade[4]. A figura a seguir sintetiza os aspectos típicos de um problema público 'perverso':
Figura 1 - Características do Wicked Problem
Distintamente dos problemas tradicionais (bem definidos, estruturados e com clara relação de causa-efeito), a Covid não consiste apenas em uma doença causada por um vírus, mas em um emaranhado ou sistema desordenado de sérios problemas dinâmicos e iterativos. Suas implicações negativas possuem causas variadas e interconectadas que ultrapassam a esfera sanitária e englobam dimensões psicológicas, educacionais, econômicas, etc., o que, consequentemente, demandam políticas públicas em frentes complementares. Como não há uma solução simples para questões complexas, é comum que as respostas governamentais culminem em resultados muitas vezes inesperados e até indesejáveis, conhecidos como externalidades derivadas.
Além disso, wicked problems remetem a diferentes valores, interesses e visões de mundo que repercutem diretamente em variados entendimentos e opiniões na sociedade acerca de suas causas, efeitos e de como deve ser a intervenção estatal. Na maioria deles, as medidas governamentais exigem mudanças comportamentais, que normalmente não são consensuais e nem imediatas. Nessa pandemia, essas características ficam evidentes, por exemplo, nas políticas de isolamento social e de obrigatoriedade do uso de máscaras pela população.
Outro dilema envolve tensões de coordenação, uma vez que a transversalidade da questão gera baixo grau de definição quanto aos principais responsáveis e suas respectivas competências. Elas podem culminar em situações de lacunas de atuação e/ou de sobreposição com perspectivas e objetivos diferentes, ambas geralmente contraproducentes. No caso da atual crise, esses imbróglios vêm ocorrendo tanto entre ministérios e organizações públicas quanto no âmbito da governança federativa, isto é, entre as esferas de governo. Por fim, dadas essas características dinâmicas, um wicked problem nunca é resolvido por completo e isso resulta em mais controvérsias e obstáculos, culminando na percepção de que as políticas públicas não são capazes de solucionar a questão. Esse círculo vicioso se materializa, por exemplo, no argumento em prol da 'imunização de rebanho' para superação da pandemia, a despeito da inexistência de fundamentação técnica e científica. Ao passo que parte da população e de dirigentes rejeitam estratégias recomendadas por especialistas, como lockdown, testagem e rastreio do contágio.
Em síntese, esses fatores em conjunto reforçam o consenso de que um wicked problem se constitui como tal por se tratar de um fenômeno eminentemente político[5], em que as arenas de políticas públicas são como campo de batalha de ideias e argumentos de múltiplos atores acerca da interpretação das razões, consequências e soluções. Assim, esse paradigma se apresenta como uma válida ferramenta analítica para nos auxiliar a compreender melhor como essas características da pandemia explicam em boa medida as persistentes falhas no seu enfrentamento, não apenas no Brasil mas também na maiorias dos países ocidentais. Diferente das nações da Oceania e do Leste Asiático que têm sido bem exitosas em estancar os prejuízos sanitários e econômicos da Covid, a partir da junção de níveis altos de capacidades estatais e capital social, refletido na cooperação e engajamento da sociedade.
Esse sucesso, sem dúvida, não é nada trivial, principalmente, porque não existe resposta única e muito menos receitas prontas. Contudo, o primeiro passo é reconhecer as características da Covid como um Mega wicked problem, repleto de complexidades, incertezas, ambiguidades e dinamismo, especialmente agora em função da proliferação das variantes do vírus. Em seguida, no contexto democrático e plural em que vivemos, qualquer alternativa depende de esforços de construção de governança colaborativa, incluindo múltiplos stakeholders (atores envolvidos) do Estado, sociedade e mercado, direcionada à formulação e implementação de medidas intertemporais, transversais e holísticas. Nesse sentido, a coordenação, comunicação e negociação intra e extra governamental são cruciais para gerar comprometimento, sinergia e mais impacto da combinação de instrumentos de políticas públicas. Estes, por sua vez, além de serem multisetoriais precisam se pautar em transparência, criatividade, inovação e aprendizado com vistas a superar ou ao menos de mitigar a crise.
[1] Rittel, H.W., Webber, M.M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sci 4, 155-169. https://doi.org/10.1007/BF01405730.
[2] Levin, K., Cashore, B., Bernstein, S. et al. (2012). Overcoming the tragedy of super wicked problems: constraining our future selves to ameliorate global climate change. Policy Sci 45. https://doi.org/10.1007/s11077-012-91510.
[3] https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=37158&Itemid=6.
[4] Lewandowsky, U.; Ullrich, K.; Cook, J. (2017). Beyond Misinformation: Understanding and Coping with the "Post-Truth" Era. Journal of Applied Research in Memory and Cognition, Volume 6, Issue 4, pg. 353-369.
https://doi.org/10.1016/j.jarmac.2017.07.008.
[5] Brian W. Head (2019). Forty years of wicked problems literature: forging closer links to policy studies, Policy and Society, 38:2, 180197, DOI: 10.1080/14494035.2018.1488797.
