Concursos públicos, profissionalização burocrática e desempenho institucional: reforma administrativa CF/1988 versus PEC 32/2020

Concursos públicos, profissionalização burocrática e desempenho institucional: reforma administrativa CF/1988 versus PEC 32/2020

REDAÇÃO

13 de julho de 2021 | 12h27

José Celso Cardoso Jr., Doutor em Desenvolvimento (IE-Unicamp), desde 1997 é Técnico de Planejamento e Pesquisa do IPEA. Atualmente, exerce a função de Presidente da Afipea-Sindical e nessa condição escreve esse texto

A PEC 32/2020 pretende aplicar ao setor público brasileiro o mesmo tipo de reforma trabalhista já imposta ao mercado de trabalho do setor privado em 2017, que prima pela flexibilização – com precarização – das relações e condições gerais de uso (contratação, demissão e jornada laboral), remuneração (vencimentos), proteção (saúde, segurança e seguridade nas fases ativa e pós-laboral), representação (sindicalização e demais direitos consagrados pela OIT) e acesso à justiça, com resultados funestos até aqui.[1]

Desta maneira, ao invés de trabalhar para elevar e homogeneizar o padrão de vida da população trabalhadora no país, o governo Bolsonaro/Guedes e a base governista no Congresso agem para nivelar por baixo o padrão histórico brasileiro de relações e condições de trabalho, lançando também os trabalhadores do setor público ao patamar e práticas milenares da sociedade escravocrata nacional.

Ao diminuir a necessidade e a importância do concurso público como critério essencial de acesso e progressão em âmbito estatal, a PEC 32 visa não apenas extinguir “na prática” o RJU (Regime Jurídico Único) e a estabilidade funcional nos cargos públicos para a imensa maioria dos futuros funcionários, como instaurar, em seu lugar, novas e precárias formas de contração, a saber: contrato de experiência; contrato por prazo determinado; vínculo por prazo indeterminado sem estabilidade; cargo de liderança e assessoramento. Com isso, a reforma amplia as possibilidades de contratação temporária, precarizando os vínculos de trabalho, os processos de seleção/demissão e inviabilizando trilhas de capacitação e profissionalização da burocracia pública ao longo do ciclo laboral no setor público (Queiroz e Santos, 2020).

Esta é a razão fundamental pela qual o tema dos concursos públicos não pode ser analisado isoladamente do processo mais geral ao qual pertence. Ou seja, uma verdadeira política nacional de recursos humanos no setor público deve ser capaz de promover e incentivar a profissionalização da burocracia pública a partir do conceito de “ciclo laboral”, que envolve as seguintes etapas organicamente interligadas: i) seleção; ii) capacitação; iii) alocação; iv) remuneração; v) progressão; e vi) aposentação.[2] Este é o escopo necessário para uma discussão qualificada acerca do concurso público e novas formas de contratação no setor público e suas relações com os objetivos da produtividade e do desempenho institucional do Estado brasileiro no século XXI.

Em outras palavras, abordando o tema de forma mais ampla e complexa, chega-se ao seguinte rol de propostas que recuperam e aperfeiçoam importantes dimensões já contidas originalmente na reforma administrativa republicana e democrática da CF/1988, em detrimento das propostas de dilapidação institucional trazidas pela PEC 32/2020.

Quadro 1: O Ciclo Laboral no Setor Público Brasileiro: CF/1988 x PEC 32/2020

Cont. Quadro 1

Cont. Quadro 1

O inverso disso, ou seja, o receituário liberal-gerencialista em defesa da flexibilidade quantitativa como norma geral, por meio da possibilidade de contratações e demissões rápidas e fáceis no setor público, insere os princípios da rotatividade e da insegurança radical não apenas para os servidores, que pessoalmente apostaram no emprego público como estratégia e trajetória de realização profissional, como introduz a insegurança também na sociedade e no mercado, pelas dúvidas e incertezas que ela e a rotatividade acarretam à capacidade do Estado em manter a provisão de bens e serviços públicos de forma permanente e previsível ao longo do tempo.

De outro lado, há distinções claras relativamente aos empregos do setor privado, dada a natureza pública das ocupações que se dão a mando do Estado e a serviço da coletividade, cujo objetivo último não é a produção de lucro, mas sim a produção de bem-estar social. Neste sentido, há pelo menos cinco fundamentos históricos da ocupação, também responsáveis, em última instância, pelo bom desempenho institucional agregado no setor público, presentes em maior ou menor medida nos Estados nacionais contemporâneos, que precisam ser levados em consideração para uma boa estrutura de governança e por incentivos corretos à produtividade e a um desempenho satisfatório ao longo do tempo.

São eles: i) estabilidade na ocupação, idealmente conquistada por critérios meritocráticos em ambiente geral de homogeneidade econômica, republicanismo político e democracia social, visando a proteção contra arbitrariedades – inclusive político-partidárias – cometidas pelo Estado-empregador; ii) remuneração adequada, isonômica e previsível ao longo do ciclo laboral; iii) qualificação elevada e capacitação permanente no âmbito das funções precípuas dos respectivos cargos e organizações; iv) cooperação – ao invés da competição – interpessoal e intra/inter organizações como critério de atuação e método primordial de trabalho no setor público; e v) liberdade de organização e autonomia de atuação sindical, no que tange tanto às formas de (auto)organização e funcionamento dessas entidades, como no que se refere às formas de representação, financiamento e prestação de contas junto aos próprios servidores e à sociedade de modo geral.

Diante do exposto, entende-se melhor porque é que a ocupação no setor público veio, historicamente, assumindo a forma meritocrática como critério fundamental de seleção e acesso, mediante concursos públicos concorridos, rigorosos e sob a guarida de um regime estatutário e jurídico único (RJU), desde a CF-1988. Não obstante, sabemos que o critério weberiano-meritocrático de seleção de quadros permanentes e bem capacitados (técnica, emocional e moralmente) para o Estado depende de condições objetivas ainda longe das realmente vigentes no Brasil, quais sejam: ambiente geral de homogeneidade socioeconômica, republicanismo político e democracia social.[3]

O ambiente geral de homogeneidade econômica e social é condição necessária para permitir que todas as pessoas aptas e interessadas em adentrar e trilhar uma carreira pública qualquer, possam disputar, em máxima igualdade possível de condições, as vagas disponíveis mediante concursos públicos, plenamente abertos e acessíveis a todas as pessoas aptas e interessadas. Por sua vez, o republicanismo político e a democracia social implicam o estabelecimento de plenas e igualitárias informações e condições de acesso e disputa, não sendo concebível nenhum tipo de direcionamento político-ideológico nem favorecimento pessoal algum, exceto para aqueles casos (como as cotas para pessoas portadoras de deficiências ou necessidades especiais, e as cotas para gênero e raça) em que o objetivo é justamente compensar a ausência ou precariedade histórica de homogeneidade econômica e social entre os candidatos a cargos públicos.

Apenas diante de tais condições é que, idealmente, o critério meritocrático conseguirá recrutar as pessoas mais adequadas (técnica, emocional e moralmente), sem viés dominante ou decisivo de renda, da posição social e/ou da herança familiar ou influência política. De todo modo, mesmo assim se evita, justamente, que sob qualquer tipo de comando tirânico ou despótico (ainda que “esclarecido”!), se produza qualquer tipo de partidarização ou aparelhamento absoluto do Estado. No caso brasileiro, sob as regras vigentes desde a CF/1988, há garantia total de pluralidade de formações, vocações e até mesmo de afiliações políticas, partidárias e ideológicas dentro do Estado nacional, bem como garantia plena do exercício de funções movidas pelo interesse público universal e sob controle tanto estatal-burocrático (Lei nº 8.112/1990 e controles interno e externo dos atos e procedimentos de servidores e organizações) como controle social direto, por meio, por exemplo, da Lei de Acesso a Informações (LAI), entre outros mecanismos.

Em suma, o aumento de produtividade e a melhoria de desempenho institucional agregado do setor público será resultado desse trabalho custoso, mas necessário, de profissionalização da burocracia pública ao longo do tempo. Não há, portanto, choque de gestão, reforma fiscal, ou reforma administrativa contrária ao interesse público (PEC 32), que supere ou substitua o acima indicado.

Notas

[1] Para aferir os resultados concretos e demais implicações nefastas da reforma trabalhista de 2017 sobre a classe trabalhadora sujeita a ela, ver os livros O Trabalho Pós-Reforma Trabalhista e Negociações Trabalhistas Pós-Reforma Trabalhista, ambos organizados por José Dari Krein, Marcelo Manzano, Marilane Oliveira Teixeira e Patrícia Rocha Lemos (Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho, CESIT/IE-Unicamp, 2021).

[2] Ademais, deve atentar para fatores que realmente garantem ganhos de produtividade e de desempenho institucional no Setor Público: i) ambiente de trabalho; ii) incentivos não pecuniários e técnicas organizacionais; iii) trilhas de capacitação permanente; iv) critérios para avaliação e progressão funcional; v) remuneração adequada, isonômica e previsível; vi) critérios justos para demissão; vii) condições de realização dinâmica e retroalimentação sistêmica entre as dimensões citadas.

[3] Para além desses determinantes gerais, há que se aprimorar e regulamentar o instituto do concurso público, de modo a assegurar maior aderência entre candidatos aprovados e perfis desejados. Ou seja, para além dos conhecimentos gerais e específicos próprios a cada cargo ou função pública, é preciso que os concursos sejam também capazes de selecionar servidores com atributos pessoais, emocionais e psicológicos perfilados ao espírito público e aos objetivos fundamentais de desenvolvimento integral do país.

[4] QUEIROZ, A. A. e SANTOS, L. A. O Ciclo Laboral no Setor Público Brasileiro. Brasília: Cadernos da Reforma Administrativa n. 02, Fonacate, 2020. Disponível em: file:///C:/Users/Jos%C3%A9%20Celso%20Caroso%20Jr/Documents/Teletrabalho%202020-2021/Fonacate%202020/Cadernos%20Reforma%20Administrativa%202020/Reforma%20administrativa_Caderno_2pdf.pdf

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