Carreiras públicas para o desenvolvimento sustentável*

Carreiras públicas para o desenvolvimento sustentável*

REDAÇÃO

02 de agosto de 2021 | 13h39

José Celso Cardoso Jr., Doutor em Economia (IE-Unicamp), desde 1997 é servidor público federal no IPEA e desde 2019 é presidente da Afipea-Sindical, condição na qual escreve este texto

O tema das carreiras públicas e cargos típicos de Estado está entre os mais importantes no debate corrente sobre a reforma administrativa. Em vista disso, este texto representa um esforço inicial para avançarmos rumo a uma proposta que visa superar o anacronismo dos conceitos e modernizar o Estado,[1] otimizando sua atuação no sentido de ampliar e qualificar a oferta de serviços públicos e a sua gestão.

Seja por causa da imensa insegurança jurídica e fragilidade de fundamentos e argumentos ensejada pela PEC 32/2020, seja em função da precariedade do debate público sobre tema tão relevante ao futuro do país, o fato é que nunca antes se disse tanta estultice e com tão baixa fundamentação teórica, histórica, empírica etc. acerca das carreiras e cargos públicos na realidade brasileira.

Com a afirmação acima não queremos dizer que não haja problemas e espaços para aperfeiçoamentos institucionais necessários em diversas áreas setoriais e dimensões transversais da administração pública brasileira. Mas as propostas de reforma administrativa do governo Bolsonaro/Guedes, alardeadas como panaceia pelos meios empresariais, grande mídia e ora em tramitação na Comissão Especial instalada no Congresso para analisar os (de)méritos da matéria, simplesmente não resolverão nenhum dos problemas reais do setor público nacional e criarão ou farão piorar vários outros.

No que tange ao tema das carreiras e cargos públicos, a PEC 32/2020 prevê o fim do RJU para novos ingressantes, com o que – supõe-se – todos os atuais servidores passarão a pertencer a cargos e carreiras em extinção. Dizemos “supõe-se” porque na prática não mais haverá contratações nos mesmos moldes para as atuais carreiras e cargos públicos. Deste modo, ainda que o texto original da PEC 32/2020, se aprovado, não coloque explicitamente em extinção os atuais cargos e carreiras, essas estarão extintas quando os últimos servidores nelas investidas se aposentar. Ou seja, superada a atual unicidade de regimes, haverá na mesma carreira servidores com e sem estabilidade, ainda que subordinados ao mesmo regime jurídico. Exceto quanto à estabilidade, as demais regras do novo (e pior) regime jurídico de pessoal serão as mesmas. Segundo a proposta da PEC 32/2020 para o Art. 39-A, haveria apenas um único regime jurídico, que compreenderá todos os 5 novos tipos de vínculo. Essa confusão decorre da total ausência de fundamentação técnica dessa PEC.

Desta feita, a estabilidade (desde sempre, relativa) estaria preservada apenas àqueles novos servidores que ingressarem nos chamados cargos típicos de Estado, os quais tampouco estão definidos na PEC, reforçando a ideia de que esse conceito já está, em si mesmo, ultrapassado. Afinal, o que seria mais típico de Estado no atual contexto pandêmico que as carreiras das áreas de saúde, assistência social, educação e meio-ambiente?

Segundo a EM n. 00047/ME, o cargo típico de Estado “com garantias, prerrogativas e deveres diferenciados, será restrito aos servidores que tenham como atribuição o desempenho de atividades que são próprias do Estado, sensíveis, estratégicas e que representam, em grande parte, o poder extroverso do Estado”. A par dessa tentativa de definição, não se pode afirmar quais serão os cargos apontados como típicos, cujas atividades seriam exclusivas de Estado e que representariam, em tese e em parte, o poder extroverso do Estado.[2] Ora, o fato de a função ser sensível ou estratégica não significa que não possa ser especializada ou administrativa. Além disso, se nem todas as funções e atividades sensíveis ou estratégicas derivam do poder extroverso do Estado, elas podem ou não impor obrigações a terceiros, o que igualmente não é um critério delimitador robusto.

Assim, em linha oposta às medidas contidas na PEC 32/2020, sugerimos neste artigo uma outra forma de compreender o mesmo tema. De acordo com os advogados João Pereira Monteiro Neto e Vitor Candido Soares, “a expressão ‘Carreira Típica de Estado’, embora de uso corrente, tem sua origem e fundamentos pouco abordados, o que lhe pode embaraçar a exata compreensão conceitual.”[3] Pela CF-1988 (Art. 37), sabe-se que funções públicas se referem a um conjunto (indefinido) de atribuições e responsabilidades legais imputadas aos servidores efetivos ou temporários. Em outro trecho da mesma CF-1988 (Art. 247), procura-se correlacionar o termo carreiras típicas de Estado a determinadas atividades exclusivas de Estado, expressão esta decorrente da EC. 19/1998, a reforma liberal-gerencialista aprovada naquele ano no âmbito da então reforma do aparelho de Estado do governo FHC. Esta, como se sabe, foi formulada e implementada em um contexto histórico de predomínio de uma visão ideológica neoliberal negativista e reducionista acerca do peso e papel do Estado em suas relações com os domínios econômico e social do país. Dizemos isso para enfatizar a ideia de que os conceitos de carreiras típicas, atividades exclusivas e Estado mínimo possuem, evidentemente, forte correlação entre si.

Isto posto, e ainda de acordo com Neto e Soares (op. cit.): “Costuma-se mencionar que os agentes públicos integrantes de carreiras típicas de Estado desempenham atividades relativas à ‘essência’ do poder estatal, mas na realidade, sendo essa noção demasiadamente aberta ou subjetiva, os aspectos que melhor definem os respectivos cargos são o tipo de vínculo e a finalidade do múnus público. Em outras palavras, caso as atividades exercidas pelos servidores públicos integrantes de carreiras típicas de Estado fossem realizadas por agentes privados, haveria o desvirtuamento das próprias atividades, que deixariam de atender às finalidades públicas visadas. Eis o critério fundamental para distinguir uma atividade típica de Estado de uma atividade não exclusivamente estatal.”

Concordando com os autores citados, mas indo além, é possível alargar o espectro de funções públicas consideradas essenciais, típicas ou exclusivas de Estado. Ao fazer isso, consideramos institucionalmente necessárias ao desenvolvimento nacional sustentável – em perspectiva simultaneamente humana, ambiental e produtiva – e ao bom funcionamento da máquina pública, todas as atividades estratégicas finalísticas que permitam a implementação das políticas públicas indicadas na Constituição Federal de 1988, bem como todas as atividades transversais estruturantes dos macroprocessos administrativos correlatos ao funcionamento constitucional adequado dos Poderes da República (Executivo, Legislativo e Judiciário).

É claro que a diferença é tênue entre ambos os tipos de carreiras, e não fazem diferença quanto aos atributos considerados essenciais em ambos os casos para o bom desempenho individual e agregado das mesmas, a saber: i) estabilidade na ocupação, ii) remuneração adequada, isonômica e previsível ao longo do ciclo laboral; iii) qualificação elevada desde a entrada e capacitação permanente no âmbito das funções precípuas dos respectivos cargos e organizações; iv) cooperação – ao invés da competição – interpessoal e intra/inter organizações como critério de atuação e método primordial de trabalho no setor público; e v) liberdade de organização e autonomia de atuação sindical.

Já com relação ao contingente de trabalhadores de apoio propriamente administrativo e outras atividades correlatas, cujas funções são permanentes, mas vem sendo terceirizadas pela administração pública, com relação a essas, deveriam seguir sendo contratadas diretamente pelo poder público, mas sob guarida não do RJU e sim da CLT, com todos os direitos garantidos. A razão é que são essas as atividades que possuem mais chances de serem substituídas ao longo do tempo por novas tecnologias de informação, comunicação, governo digital etc., e não as funções públicas finalísticas ou estruturantes, que seguirão sendo de tipo “trabalho humano intensivas”. Assim sendo, ambos os conjuntos de atividades aqui consideradas essenciais, típicas ou exclusivas de Estado devem estar em plena sintonia com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, contidos no seu Art. 3º, e que nunca é demais relembrar:

“Art. 3º Constituem Objetivos Fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”

Desta maneira, ao mesmo tempo em que se supera a indefinição jurídico-conceitual acerca dos termos “essencial”, “típico” ou “exclusivo” de Estado, caminha-se para uma definição mais ampla e bem fundamentada, que condiz com a natureza inescapavelmente pública (vale dizer: universal, integral e gratuita) da ação estatal, a única que realmente justifica (tecnicamente) e legitima (politicamente) sua razão de ser e de agir. Ainda mais em contexto de dominância do modo de produção, acumulação e exclusão capitalista, que é, sabidamente, incapaz de promover, sem a presença e atuação de um Estado republicano e democrático de direito, tal qual o sugerido pela CF-1988, os objetivos fundamentais acima enunciados.

Para sintetizar essas ideias iniciais sobre o tema, remeto o leitor para a figura, onde as partes dos triângulos representam o tamanho relativo de cada componente da burocracia pública em cada um dos dois modelos ali indicados. Por sua vez, o quadro evidencia implicações positivas para a administração e políticas públicas, a partir de uma visão progressista e contemporânea de Estado com a qual trabalhamos.

* Agradecemos imensamente os comentários e sugestões de João Marcos Fonseca de Melo e Luiz Alberto dos Santos. Isentando-os por erros e omissões aqui cometidos, recomendamos o estudo Diretrizes para o Sistema de Carreiras no Serviço Público Federal (Luiz Alberto dos Santos, 2021) para um aprofundamento tanto teórico (de cunho administrativo e jurídico) quanto histórico sobre o tema.

[1] Este artigo é um resumo do capítulo Carreiras Públicas para o Desenvolvimento Sustentável: uma proposta que visa superar o anacronismo dos conceitos e modernizar o Estado, a ser publicado em livro sobre o funcionalismo público brasileiro no prelo (Ipea, 2022).

[2] Essa noção vem de Renato Alessi. O poder extroverso é aquele que permite ao Poder Público editar atos unilaterais que vão além da esfera jurídica do sujeito emitente e interferem na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo obrigações. É dele que decorre a imperatividade dos atos administrativos que impõe obrigações ao particular, mesmo sem sua concordância. A respeito, ver Mello, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 32a. Edição, São Paulo: Malheiros, 2014, p. 427.

[3] Ver o texto de ambos os autores citados em: https://www.migalhas.com.br/depeso/323613/carreiras-tipicas-de-estado: Carreiras Típicas de Estado: por uma proposta conceitual, publicado em 03 de abril de 2020. Ver também, sobre o mesmo tema, Marcelo Dias Ferreira, Carreiras Típicas de Estado: profissionalização no serviço público e formação do núcleo estratégico. Disponível em:  https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-administrativo/carreiras-tipicas-do-estado-profissionalizacao-do-servico-publico-e-formacao-do-nucleo-estrategico/ , publicado em 31 de agosto de 2020.

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