Capacidades estatais municipais: o universo desconhecido no federalismo brasileiro

Capacidades estatais municipais: o universo desconhecido no federalismo brasileiro

REDAÇÃO

28 de novembro de 2021 | 00h00

Eduardo José Grin, Doutor em Administração Pública e Governo (FGV-EASP), Professor da FGV-EAESP e Pesquisador do Centro de Estudos de Administração Pública e Governo da FGV (FGVceapg)

Diogo Joel Demarco, Doutor em Educação (USP), Professor da Escola de Administração da UFRGS

Fernando Luiz Abrucio, Doutor em Ciência Política (USP), Professor da FGV-EAESP e Coordenador da área de Educação do Centro de Estudos de Administração Pública e Governo da FGV (FGVceapg)

Resta pouca dúvida que os municípios brasileiros, de forma geral, têm dificuldades de resolverem sozinhos os seus problemas coletivos e darem conta de sua extensa lista de responsabilidades. Não se pode esquecer que há fatores estruturais atuando neste fenômeno: quase 70% das municipalidades têm até 20 mil habitantes, afora haver várias desigualdades econômicas que cortam o território nacional. Mas uma razão fundamental para explicar essa fragilidade presente em muitos governos locais localiza-se em suas baixas capacidades estatais em termos de formulação e implementação de políticas públicas, especialmente por conta do novo federalismo brasileiro inaugurado pela Constituição de 1988, que deu maior centralidade aos municípios na prestação dos principais serviços públicos, processo que se tornou ainda mais relevante pela ampliação inédita das ações estatais de Welfare durante trinta anos (até 2018).

Com o objetivo de avançar na compreensão deste fenômeno, o livro “Capacidades estatais municipais: o universo desconhecido no federalismo brasileiro” analisou as diferentes realidades das capacidades estatais administrativas e políticas em onze áreas de atuação dos municípios brasileiros. Nesse sentido, trata-se de um esforço coletivo inédito que confirma achados prévios de outras pesquisas, ao mesmo tempo em que avança em questões teóricas e empíricas sobre este tema relacionado aos estudos do poder local no país.

O livro possui quinze capítulos que abordam diversas dimensões de análise sobre as capacidades estatais municipais. A obra conta, além dos três organizadores (e autores deste artigo), com a colaboração de vinte e dois renomadas/os pesquisadoras/es nacionais, e que vêm contribuindo em seus campos de atuação, para alargar o conhecimento sobre este tema. Portanto, é com enorme satisfação que apresentamos esse projeto editorial, com a certeza de que ele será uma contribuição tanto para os pesquisadores da área como para a administração pública municipal. Lançado pela Editora da UFRGS o livro pode ser gratuitamente acessado clicando aqui.

Este estudo comparado sobre as capacidades estatais municipais trabalha com duas abordagens teóricas e analíticas que se complementam. De um lado, o enfoque do institucionalismo histórico que destaca que trajetórias de políticas públicas conformam regras de funcionamento que influenciam sua evolução no tempo. Escolhas governamentais sobre o desenho das políticas públicas atua como constrangimento ou estímulo para etapas seguintes de seu desenvolvimento (SKOCPOL, 2002; SKOCPOL; FINNEGOLD, 1982). Distintas trajetórias de políticas públicas, portanto, condicionam diferentemente os tipos de recursos disponíveis para os governos locais. Mas, por outro lado, considerou-se aqui também a heterogeneidade territorial, pois ela permite verificar “até que ponto o Estado realmente permeia a sociedade e é capaz de internalizar interações sociais dentro de suas ações” (CINGOLANI 2013, p. 31).

Quanto ao primeiro enfoque, um dos elementos que favorece a construção de capacidades estatais locais relaciona-se com a existência ou não de um sistema nacional de políticas públicas em cada setor, algo que envolve uma forte coordenação federativa em termos de financiamento, apoio e indução federal e, em menor medida, estadual aos governos municipais (FRANZESE; ABRUCIO, 2013). Os sistemas nacionais não só tendem a fortalecer as capacidades estatais locais, como podem favorecer a maior homogeneização e convergência federativa das condições de formulação e implementação no conjunto das municipalidades brasileiras.

Esta é a situação das áreas de saúde e assistência social, de forma mais contundente, embora pareça ter sido mais exitoso neste último setor a obtenção desta menor heterogeneidade. Na área da habitação, enquanto houve um processo mais organizado do governo federal, sobretudo com o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, logrou-se melhorar as capacidades administrativas locais. A área da cultura mostra uma situação distinta, pois há dados positivos sobre o papel do Ministério da Cultura no plano municipal. Porém, persistem fragilidades nas capacidades locais que são incompatíveis com uma década de incentivos federais à descentralização das políticas culturais.  A educação tem uma situação diferente dos setores anteriormente analisados, ocupando uma posição intermediária numa escala de classificação dos sistemas nacionais de políticas públicas. Isso ocorre porque, por um lado, a política educacional tem algumas ações sistêmicas ordenando sua lógica setorial, como o financiamento (Fundeb) e algumas ações de indução federal (como o Plano de Ações Articuladas e o Programa Nacional de Alimentação Escolar). No entanto, por outro lado, não existe um Sistema Nacional de Educação do ponto de vista legal, o que na prática significa a ausência de fóruns federativos bipartites e tripartites, enfraquecendo a participação dos governos subnacionais nas decisões federais. Isso faz com que a relação da União com as Prefeituras seja bem mais heterogênea do que nos campos da saúde e da assistência social.

Políticas organizadas nas quais o enforcement federal é mais forte, sobretudo se realizado por incentivos estáveis, se traduzem em menor heterogeneidade nos atributos de capacidades estatais locais. Neste sentido, o desenho da coordenação federativa, em termos de regulação, apoio e cooperação, importa para a modernização da gestão municipal. Mesmo que se considere a desigual relevância da saúde, assistência social, habitação, educação e cultura nas preferências sociais e para os governos em cada município, o efeito do formato da política pública deve ser levado em conta para explicar a convergência e homogeneidade nas capacidades estatais.

Em relação à segunda abordagem, a variação territorial das capacidades estatais municipais, a análise realizada com o apoio dos agrupamentos de municípios e sua distribuição territorial no país mostra como fatores contextuais influenciam as características das capacidades estatais. E este processo ocorreu em cada área de política pública ou de recursos gerenciais nas chamadas áreas meio (finanças, recursos humanos, tecnologia da informação e planejamento). A configuração socioeconômica e administrativa dos municípios é muito heterogênea e as variáveis relacionadas com tamanho populacional, PIB per capita, receita per capita, IDHM e região ajudam a compreender a variação territorial de capacidades administrativas.

Entretanto, não se pode esquecer o efeito combinado do desenho nacional da política nessa configuração, embora este fator não se aplique à análise das áreas de cunho organizacional ou administrativa. Se o tipo de arranjo institucional e a trajetória das políticas públicas contam, variáveis de cada contexto local precisam ser consideradas. Em síntese, o efeito da maior ou menor convergência de capacidades estatais municipais produzido em cada área de política pública, que é identificável nos clusters, não é o único fator explicativo. Por esta razão, os agrupamentos de municípios são heterogêneos quando as políticas são comparadas, mas também cada uma delas apresenta variação na sua distribuição territorial pelo país derivada também de recursos administrativos e políticos instalados. Em resumo, a combinação do contexto local e das capacidades disponíveis compõem o cenário de maior ou menor heterogeneidade territorial em cada área de política pública.

As principais variáveis de capacidade estatal, que são de natureza administrativa, técnica e institucional, revelam prioridades políticas locais sobre a implantação de regras que permitem maior ou menor efetividade dos governos municipais. Embora tenha havido processos de indução federal também nestas áreas, em forma de programas de apoio a governos subnacionais, muitas vezes com suporte de agências internacionais ou de bancos públicos, elas não têm um sistema de políticas públicas em termos de participação dos estados e municípios no processo decisório (fóruns federativos) nem de articulação baseada numa divisão de competências e áreas de atuação, além de terem pouca continuidade de ações.

A literatura sobre programas de apoio federal à construção de capacidades estatais subnacionais da área-meio revela que seus efeitos têm ido na contramão da redução das heterogeneidades locais: os municípios com maior capacidade estatal são os que mais se beneficiam com tais recursos e suporte da União, ao mesmo tempo em que os gestores federais têm enorme dificuldade de dialogar e entender as necessidades heterogêneas dos governos municipais brasileiros, especialmente dos que mais necessitam de programas para construir capacidade estatais (GRIN; ABRUCIO, 2018; GRIN; ABRUCIO, 2017).

No campo das variáveis político-relacionais, duas foram as variáveis analisadas: existência de conselhos municipais e conferências de políticas públicas e participação em consórcios. Reforçando mais uma vez o papel da indução federativa na promoção de capacidades estatais, nesse caso na dimensão político-relacional, observa-se que na assistência social e na saúde virtualmente todas as cidades possuem conselhos. O mesmo vale para os conselhos do Fundeb e da alimentação escolar. No caso dos conselhos de educação, ainda que sua existência seja alta, é menor em comparação com os demais setores sociais – o que realça a posição intermediária da educação em termos de sistemas de políticas públicas. Nessa mesma situação se encontram os conselhos de defesa dos direitos da criança e do adolescente. Com efeito, a menor variação territorial, nestes casos, deriva da legislação federal que exige a instalação dos conselhos de políticas em nível subnacional. Isso se aplica igualmente para as conferências, sobretudo em saúde e assistência social

A segunda variável de cunho político-relacional, que depende exclusivamente da vontade política local, é a participação em consórcios intermunicipais. Existem 1706 áreas de políticas públicas que são objeto dos 488 consórcios públicos existentes no país. Deste total, 273 (16%) estão na área da saúde e 79 (4,5%) na área da assistência social. Nos demais 80%, a discricionariedade política municipal decide em que áreas consorciar ou não. Nesse caso, meio ambiente com 173 (10%), resíduos sólidos com 140 (8,2%), saneamento/água com 94 (5,5%), agricultura com 92 (5,5%) e educação com 80 (4,7%) compõem os setores com maior incidência. Estas sete áreas respondem por 53% do total dos temas abordados pelos consórcios públicos, o que revela muito sobre as prioridades políticas dos governos municipais. Na parte inferior do ranking, aparecem temas como segurança pública, desenvolvimento econômico, tecnologia, esporte e defesa civil.

Em síntese, há bastante variação territorial das capacidades estatais nas políticas públicas, na área administrativa e técnica e na dimensão político relacional. Por qualquer ângulo que se analise esta realidade, a heterogeneidade na existência de capacidades estatais é significativa. Esta constatação pode ser explicada por diferentes fatores, inclusive atuando sobre a gestão municipal de forma simultânea: o desenho da política pública e suas regras de indução ou enforcement do governo federal, vontade política em nível municipal que se orienta para reforçar certas competências e não tanto outras áreas, bem como as diferentes coalizões de políticas que podem se formar em cada setor de atuação dos governos locais que influenciam a conformação dos atributos de capacidade estatal implementadas.

Mas como este debate se relaciona com as oportunidades e desafios gerados pela Covid-19 e suas conexões com as capacidades estatais municipais? A gestão municipal brasileira, considerando seu status constitucional e características assumidas após 1988, certamente está enfrentando o seu maior teste com a Covid-19. O governo local que sairá dessa crise não será o mesmo de antes da pandemia. O conjunto de carências de capacidades estatais indica que o desafio para o enfrentamento das demandas multidimensionais sobre a gestão, advindas da pandemia, não serão triviais.

Capacidades estatais serão testadas para implementar políticas públicas com menos recursos, para lidar com maiores demandas sociais por serviços públicos decorrentes do desemprego e com a queda de arrecadação financeira, além de haver uma necessidade maior de criar canais de interlocução com a sociedade para planejar e executar medidas referentes aos múltiplos desafios provocados pela pandemia. Se capacidades de gestão e planejamento já eram carências da maioria das localidades, não seria improvável que muitas venham a enfrentar dificuldades frente ao tamanho diante deste cenário pós-crise gerada pela Covid-19. Igualmente importante, muitos municípios não possuem canais minimamente institucionalizados com a sociedade, o que deverá cobrar um preço alto, já que o poder público sozinho não terá condições de enfrentar essa situação.

O debate sobre qual governo local sairá dessa crise ainda está por ser realizado, mas quanto mais essa discussão demorar a ocorrer, mais lenta será a capacidade de os municípios se (re)colocarem como atores estratégicos para responder as demandas oriundas dos setores afetados pela pandemia. Ademais, será no nível local que as questões sanitárias, sociais e econômicas mais pressionarão diretamente o Poder Público. O papel dos governos municipais será vital e indispensável para o enfrentamento das múltiplas questões derivadas da crise provocada pela Covid-19. É nesse contexto que o tema das capacidades estatais municipais adquire relevância e repõe a importância de analisar os recursos administrativos, técnicos e político-relacionais que dispõem as localidades brasileiras.

Referências

CINGOLANI, L.. The State of State Capacity: a review of concepts, evidence and measures. Working Paper Series on Institutions and Economic Growth: IPD WP13. Maastricht, The Netherlands: Maastricht Graduate School of Governance (MGSoG), 2013.

FRANZESE, C. ABRUCIO, F. L. Efeitos Recíprocos entre Federalismo e Politicas Publicas no Brasil: os casos dos sistemas de saúde, de assistência social e de educação. In: HOCHMAN, G.; FARIA, C. A. P. (Eds.). Federalismo e Politicas Públicas no Brasil. 1ed.Rio de Janeiro: Editora da Fiocruz, p. 361-386, 2013.

GRIN, E. J.; ABRUCIO, F. L. O Comitê de Articulação Federativa no governo Lula: os percalços da cooperação territorial. Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 33, n. 97, p. 1-22, 2018.

GRIN, E. J.; ABRUCIO, F. L. Quando feds e locals não falam a mesma língua: uma análise sobre dissonâncias na cooperação federativa. Cadernos EBAPE.BR, v. 15, n. 3, p. 18-28, 2017.

SKOCPOL, T. Bringing the state back in: strategies of analisys in current research. In: EVANS, P. B; RUESCHMEYER, D.; SKOCPOL, T (Eds). Bringing the state back in. Cambridge: Cambridge University Press, 2002.

SKOCPOL, T. e FINEGOLD, K.. State Capacity and Economic Intervention in the Early New Deal. Political Science Quarterly, v. 97, n. 2, pp. 255-278, 1982

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