Frederico Lustosa [Doutor em Gestão (ISCTE-IUL-Portugal) e professor do Programa de Pós-graduação em Administração (PPGAd) da UFF].
Suylan Midlej e Silva [Doutora em sociologia (UnB) e professora do Curso Gestão de Políticas Públicas, do Mestrado Profissional em Administração Pública e do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade de Brasília (GPP/PPGA/UnB)].
Claudia Souza Passador [Livre Docente em Administração Pública (USP) e professora do Departamento de Administração e do Programa de Pós-Graduação em Organizações da Fearp/USP e do Programa de Clínica Médica da Faculdade de Medicina da USP de Ribeirão Preto (FMRP/USP)]
Em contexto da pandemia, muito já se tem discutido, sobre a importância estratégica do Estado, mas também da burocracia, para a implementação de políticas públicas transformadoras e para a operação da máquina pública. Pensada como lógica organizativa, corpo de funcionários e agência de operações, a burocracia é dotada de determinadas características que se configuram, no caso da Constituição brasileira, como princípios de administração pública. Tais atributos estão na raiz do modelo weberiano e são universais, quer dizer, aplicáveis a entes públicos e privados, mas ganham especial relevância quando se tem em mente a atuação do governo democrático na promoção do bem-estar dos cidadãos.
Sem precisar ser excessivamente didáticos, convém lembrar algumas dessas características que, vez por outra, parecem chocar os espíritos dos agentes modernizadores do gerencialismo, ansiosos por superar o modelo burocrático. Não que a burocracia, paradigma ainda dominante, seja insuperável e que não esteja sendo minada nas suas bases pelo teletrabalho, a terceirização, a fragmentação e a desterritorialização da produção. Mas, na administração pública, algumas dessas características parecem indissociavelmente ligadas à democracia de massas. Talvez até muito mais do que à economia de mercado. Senão, vejamos.
Comecemos pelo essencial do modelo racional-legal. A racionalidade, ainda que instrumental, supõe, na expressão de Weber, o desencantamento do mundo. Ou seja, a prevalência da racionalidade sobre a religião e a magia. Nenhuma organização cujas decisões sejam fundadas em crenças religiosas (ou não-científicas) podem ser consideradas burocráticas e funcionais ao Estado laico. A racionalização é a essência da modernidade. Decisões ditadas pela fé, por mais piedosas e bem-intencionadas que sejam, são irracionais.
A legalidade repousa na sustentabilidade do poder legítimo. Embora a dominação legítima não seja necessariamente democrática, ela repousa no consentimento, na impossibilidade de manter-se apenas pelo uso continuado da força. A dominação racional-legal sustenta-se sobre um conjunto de normas estáveis, conhecidas e aceitas por todos, inclusive pelo soberano, vale dizer, pelos governantes. Esse ordenamento legal é aplicável a todos e se expressa no princípio da universalidade - todos são iguais perante a lei. A ordem democrática é igualitária. E é apoiada em instituições burocráticas, onde a discricionariedade deve ser mínima, utilizada apenas em situações necessárias, não havendo espaço para exceções, fura-filas, carteiradas ou jeitinhos. Esse ordenamento precisa contar, claro, com um perfil de servidor público ciente dos seus deveres com a coisa pública e comprometido com os valores democráticos. Perfil que pode ser potencializado com mais investimento em capacitação e profissionalização.
Se a lei é universal, ela não pode individualizar as situações. Sua aplicação é impessoal, sin ira ac studio (sem ódio nem preconceito), como lembrava Weber. Ou seja, a burocracia não pode levar em conta a posição do demandante, para premiar ou punir. A impessoalidade supõe o horror ao privilégio e à discriminação. A igualdade perante a lei implica que todos terão acesso ao serviço público. Na prática, o direito é para todos, indiscriminadamente.
Esse postulado está intrinsecamente ligado ao princípio da isonomia, que parece ser igual aos anteriores, mas tem sua peculiaridade. Legalidade, universalidade e impessoalidade parecem ignorar o amplo espectro da discricionariedade da ação dos burocratas. É nesse contexto que se dá lugar à interpretação (e à "jurisprudência"), uma vez que é preciso comparar caso a caso e oferecer "tratamento igual para situações iguais" e "tratamento desigual para situações desiguais".
Outra característica também associada à burocracia pública é a equanimidade, ou seja, a possibilidade de oferecer a todos os cidadãos a mesma quantidade e qualidade de bens. Trata-se de uma recusa implícita à focalização. Todos têm direito a tudo. E todos podem exigir a mesma qualidade. Quando a burocracia focaliza, ela discrimina. Há serviços para privilegiados, remediados e excluídos. Burocracia pública tem que ser equânime na prestação dos serviços.
É verdade que a burocracia sofre limitações e que, nem sempre, consegue oferecer a quantidade de serviços que a população de uma área específica necessita. Nesse caso, muitas vezes, ela cria preços não monetários para reprimir a demanda. É o caso das filas. As filas não são uma escolha perversa dos dirigentes públicos. São um preço não monetário que a burocracia cria (inconscientemente) para reprimir a demanda por determinado tipo de serviço.
Toda essa discussão vem a propósito das limitações de políticas públicas que não colocam em primeiro plano a ação do Estado e da administração pública à frente do enfrentamento de grandes crises sanitárias, econômicas e sociais como a que experimentamos neste momento. Vivemos os últimos 25 anos submetidos a uma lógica que supunha a demissão do Estado do dever de assegurar direitos fundamentais e prover serviços sociais básicos, sob o argumento falacioso de que a burocracia é o obstáculo para dar vazão às ações de governo. No entanto, o que se assiste é a necessidade cada vez maior de burocratizar a política e politizar a burocracia para entregas efetivas à sociedade. Isto é, tornar a política mais técnica em suas decisões e a burocracia mais capaz de contribuir efetivamente na tomada de decisão, podendo o burocrata ocupar também a posição de policy maker em várias circunstâncias. Embora, infelizmente, não se veja esse hibridismo no âmbito decisório federal, há vários exemplos de uma administração mais tecnopolítica em alguns estados e municípios por ocasião da pandemia, o que tem feito diferença na condução da crise sanitária.
São inúmeros os limites da burocracia, as conhecidas disfunções burocráticas, muitas vezes confundidas com as características da burocracia, sem considerar tudo que ela é capaz de proporcionar em termos de equanimidade nos serviços públicos. São exemplos de disfunções burocráticas o formalismo em excesso, a hipercorreção, a rigidez, a impessoalidade desprovida de compreensão das necessidades dos cidadãos em suas particularidades. O caso das filas para recebimento do auxílio emergencial, por exemplo, poderia ser resolvido com a flexibilização no uso de recursos tecnológicos já disponíveis, sem perder de vista os cadastros existentes dos beneficiários. Para não falar também dos atrasos desse repasse, com mais de 10 milhões de pessoas sem receber a primeira parcela, três meses depois do início da pandemia do coronavírus[i].
Simplesmente promover desregramentos "de baciada" em nome da excessiva burocracia se aproxima mais de ataque ao interesse público do que o encaminhamento de soluções para implementação de políticas públicas. A solução para vários problemas públicos pode ser a prática de uma visão tecnopolítica, com abertura para novos formatos institucionais, objetivando o bem-estar coletivo, sobretudo,frente a urgência de uma situação de crise. É necessário, também, evitar a entropia na comunicação com a sociedade, dano incomensurável em tempos de coronavírus, como temos assistido de camarote. Trata-se de construir uma sólida, profissional e eficiente burocracia, capaz de contribuir para a qualidade da democracia.
[i]https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2020/06/09/mais-de-10-milhoes-de-pessoas-ainda-nao-conseguiram-receber-o-auxilio-emergencial.ghtml
