Claudio Gonçalves Couto, Cientista político, professor adjunto da FGV EAESP e coordenador do Mestrado Profissional em Gestão e Políticas Públicas (MPGPP).
A construção do atual sistema político brasileiro, iniciada nos anos 80, marcou-se pela estruturação de uma institucionalidade caracterizada pela centralização federativa e pela concentração de poder no Executivo. Ambas são contrapontos a um federalismo trino (em que municípios são dotados de autonomia) e uma fragmentação partidária sem par no mundo democrático. Tal processo foi formalizado no desenho constitucional de 1988, que conferiu ao chefe do Executivo significativos poderes legislativos e de agenda, bem como ao governo federal a primazia normativa - depois reforçada por seguidas decisões do Supremo Tribunal Federal, que ratificaram o centralismo de nossa federação.
Os laivos de independência dos governadores, eleitos ainda sob o regime militar, em 1982, ou nas eleições do Cruzado, em 1986, no período prévio à nova Constituição, foram limitados pelas normas da nova carta, num primeiro momento, e pelas reformas econômicas deflagradas pelo Plano Real a partir de 1993. O Fundo Social de Emergência (rebatizado como Fundo de Estabilização Fiscal e depois, mais objetivamente, como Desvinculação das Receitas da União), a intervenção do Banco Central nos Bancos estaduais, seguida de sua privatização e da renegociação das dívidas de Estados e municípios, a Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como a estruturação de uma série de políticas sociais nas áreas de saúde, educação e assistência social, tudo isso conferiu protagonismo crescente à União perante os governos subnacionais.
Ao mesmo tempo, a operação do presidencialismo de coalizão permitia ao Executivo federal coordenar as paulatinamente mais numerosas e pulverizadas bancadas partidárias no Congresso Nacional, disciplinando-as ao ponto de conferir a amplas e heterogêneas alianças uma operação concertada, em prol de uma agenda governamental. José Sarney teve pouco mais de um ano para operar o novo modelo institucional, já no ocaso de seu mandato. Fernando Collor não soube fazer isso, rechaçou o PMDB e caiu. A coisa mudou a partir do Plano Real e da articulação feita durante os dezesseis anos dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva. Dilma também se mostrou incapaz de liderar esse processo de coordenação, erodindo aos poucos a base de sustentação herdada do segundo governo Lula, até sucumbir melancolicamente na votação de um impeachment em que as lamúrias parlamentares sobre os maltratos presidenciais a congressistas foram o tema recorrente - para além do anedótico e folclórico, sempre lembrado. Nesse processo, Michel Temer, primeiro convertido num arremedo de articulador político da presidenta politicamente arredia, tornou-se conspirador e, na sequência, articulador de si mesmo com considerável sucesso - até a debacle do Joesley Day.
Mas eis que Jair Bolsonaro logrou se eleger como a antítese de toda a política pregressa, fosse a de FHC (a quem gostaria de ter fuzilado), ou Lula (cujos bonecos infláveis se pôs a chutar). Seu rechaço à "velha política" significava a negação do presidencialismo de coalizão, como se este decorresse não de características institucionais de nosso sistema político, mas de uma mera e caprichosa preferência presidencial. No plano federativo, prometia "mais Brasil, menos Brasília". Pode-se considerar que, embora por vias tortas, entregou o prometido. Optou por não montar uma coalizão partidária no Legislativo, prometendo num primeiro momento governar com as bancadas temáticas (Evangélica, Ruralista e da Segurança Pública). Ocorre que, diferentemente dos partidos, tais grupos não dispõem de instrumentos institucionais de atuação disciplinada, sendo apenas uma agregação quase informal de congressistas com alguns interesses em comum. Ou seja, ao dizer que governaria se entendendo com tais segmentos legislativos, Bolsonaro deixava claro que abria mão de liderar uma base de sustentação minimamente operacional no Congresso. O presidente tornou isso ainda mais evidente ao encaminhar projetos importantes para o Legislativo e dizer que, a partir daquele momento, a bola não estaria mais com ele. O presidencialismo de coalizão se convertia n'algo distinto, cujo nome exato ainda precisa ser descoberto. Presidencialismo de abdicação? Presidencialismo sem liderança? Presidencialismo de omissão? Essas definições negativas talvez deem conta de parte do problema, mas não revelam toda sua complexidade. Bolsonaro não se limitou somente a dar de ombros para os projetos que enviou ao Legislativo. Primeiro, explodiu seu próprio partido, numa luta encarniçada contra o presidente da legenda e outros políticos, até pouco tempo atrás, aliados. Também obrou diligentemente para desqualificar o Congresso mediante declarações ambíguas ou belicosas, suas e de seus filhos; alimentou o achincalhe às lideranças institucionais dos outros Poderes no mundo virtual bolsonarista; instilou o ataque às próprias instituições na mobilização de sua base mais fiel - como no 15 de março. Desse modo, temos também um presidencialismo de conflagração.
Tal cenário levou muitos a identificar um "parlamentarismo branco", no qual o Congresso assume as rédeas do processo político em detrimento do presidente. Nas hostes bolsonaristas tal cenário é tratado como uma usurpação do poder presidencial por um Legislativo maligno e corrupto. Daí os seguidos ataques aos presidentes das duas casas - em especial ao da Câmara, Rodrigo Maia. Ora, mas é bem sabido que a política não aceita vácuo: se o presidente da República abdica de liderar o processo legislativo, alguém o fará. E quem teria tal poder institucional, na ausência do chefe de governo, senão os presidentes das duas Casas legislativas, que também chefiam organizações legitimadas nas urnas? Ademais, com a omissão presidencial, a proatividade congressual, longe de ser usurpação, é socorro: o legislativo desempenha um papel que, se não for exercido por ele, deixará o país à deriva. Por fim, sob ataque presidencial velado ou explícito (como no 15 de março), o que se poderia esperar das lideranças congressuais senão defender suas prerrogativas, sua legitimidade e até mesmo sua própria existência? Quem é o verdadeiro usurpador aí?
Mas o presidente da República não se ateve apenas a atacar o Poder Legislativo. Disparou suas baterias também no plano federativo em repetidas ocasiões. Pode-se lembrar da referência aos governadores "paraíbas" - em especial o do Maranhão, Flávio Dino; depois, as acusações e enfrentamentos com Wilson Witzel e João Dória; as insinuações sobre o governo da Bahia no caso da morte do miliciano amigo da família, Adriano Nóbrega; mais adiante, a chantagem tributária relativa aos preços dos combustíveis; recentemente, a condescendência do governo federal (e, inclusive, do ministro da Justiça) com os motins de policiais militares, como no Ceará; por fim, a crítica às medidas sanitárias tomadas pelos mandatários estaduais no enfrentamento à pandemia do Covid-19.
No contexto da crise sanitária, os governadores se queixam de que são obrigados a agir sozinhos, já que o presidente da República não apenas se recusa a liderar o enfrentamento, mas ainda o sabota. O mandatário paraense, Helder Barbalho, revelou ter sido convocado para uma teleconferência com o presidente, que não compareceu; o de São Paulo, João Dória, foi pivô de um entrevero entre Bolsonaro e seu ministro da Saúde, Henrique Mandetta, por ter ele se reunido e deixado fotografar com o governador desafeto; o aliado bolsonarista, Ronaldo Caiado, de Goiás, foi apupado por manifestantes convocados pelo presidente para se aglomerarem nas ruas num momento que exigia recolhimento, simplesmente por lhes ter alertado para o risco sanitário. Os governadores se queixam de não terem tido a possibilidade de uma única reunião (ainda que virtual) com o presidente, visando coordenar ações, pois Bolsonaro não tem interesse em realizá-la - os estados precisam, assim, coordenar-se por si mesmos, horizontalmente, ou nada acontecerá. Nesse sentido, pode-se dizer que a promessa de "mais Brasil, menos Brasília" se concretizou.
É preciso acompanhar também o desenrolar dos acontecimentos para avaliar com mais precisão que possíveis consequências advirão do ganho de importância dos governos estaduais. Novamente, pode ser apenas uma alteração conjuntural, possibilitada pela omissão do governo federal; porém, talvez haja efeitos mais duradouros do que acontece agora, em especial no que concerne ao aprendizado institucional dos diversos atores, inclusive os judiciais, ao lidar com conflitos entre os diferentes níveis de governo. Será que o STF continuará dando quase sempre primazia à União nas disputas de jurisdição entre ela e os estados?
Bolsonaro não é apenas um presidente omisso, relapso ou indiferente. Ele é ativamente conflitivo e provocador de confusões, seja com o Congresso, seja com os estados, seja no interior de seu próprio governo, seja no âmbito das relações internacionais. Se a nova política bolsonarista produziu algo, foi um presidencialismo de desarrumação, cujas consequências podem não ser passageiras. Já houve mudanças estruturais das relações Executivo-Legislativo, com a aprovação do orçamento impositivo; o protagonismo congressual pode ser momentâneo, mas o ganho de força do Legislativo tende a durar. Ainda é cedo para avaliar os efeitos disso na presença de um presidente que efetivamente lidere e seja responsável.
