Fillipe Maciel Euclydes, Doutorando em Administração Pública e Governo (FGV-EAESP)
Alex dos Santos Macedo, Doutor em Administração Pública (UFV), Analista Técnico e Econômico da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).
Suélem Viana Macedo, Doutoranda em Administração Pública (UFV), Professora de Direito na UNIFAGOC.
Josiel Lopes Valadares, Doutor em Administração (UFLA), Professor do Departamento de Administração e Contabilidade da UFV
Pontos-chave:
- O setor mineral brasileiro teve crescimento econômico expressivo nas últimas duas décadas. Dados de 2021 estimam faturamento de $60 bilhões de dólares. Em 2001, esse valor era de $7,7 bilhões.
- A ampliação da mineração, no entanto, não foi acompanhada do fortalecimento do órgão responsável por regular e fiscalizar a atividade. Em média, apenas 54% do orçamento anual aprovado para a Agência Nacional de Mineração (ANM) foi executado entre os anos de 2003 a 2020
- Lacunas de orçamento, pessoal e infraestrutura do órgão regulador afetam o monitoramento de barragens de rejeitos, a arrecadação de tributos e o combate aos garimpos ilegais
O rompimento de barragens de rejeitos de mineração nas cidades mineiras de Mariana, em 2015, e Brumadinho, em 2019, e os sucessivos registros de mineração ilegal em áreas da Amazônia nos últimos anos demonstraram a importância da fiscalização da atividade minerária. No entanto, o orçamento executado pela Agência Nacional de Mineração (ANM), entre 2003 e 2020, não foi suficiente para o gerenciamento dos recursos humanos, físicos e tecnológicos da autarquia, fundamentais para que a agência pudesse desempenhar adequadamente suas funções. Esse é o diagnóstico do estudo intitulado "Capacidades estatais e mineração: uma análise da agência nacional de regulação" publicado na "Revista de Administração Pública" (RAP) em fevereiro de 2022.
A pesquisa foi realizada a partir de análise documental e bibliográfica feitas em publicações do Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União, Ministério de Minas e Energia e da própria ANM, tendo como objetivo avaliar a capacidade (recursos físicos, humanos, tecnológicos e de gestão) da autarquia responsável por regular a política mineral brasileira, considerando o período de 2003-2020.
Uma visualização inicial dos resultados encontrados pode ser observada a partir da Figura 1, na qual destaca-se: i) a variação anual do orçamento total autorizado para ANM; ii) a reserva de contingência feita pelo poder Executivo; e iii) o valor de fato empenhado pela autarquia. Importante ressaltar que o orçamento total autorizado é estabelecido pela aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA) e está condicionado ao aumento ou à diminuição dos preços dos minérios no mercado internacional. A ANM também recebe taxas e multas por exploração. A despeito dos recursos autorizados, as receitas disponibilizadas à entidade estão consignadas ao orçamento geral da União, não existindo mecanismos vinculantes que impeçam o Executivo de contingenciar os recursos da autarquia. A decisão, portanto, sobre se e quanto contingenciar é politicamente definida no governo federal. Por fim, os "valores pagos" são os recursos que de fato a entidade empenha anualmente.
Figura 1 - Orçamento geral deflacionado (IGP-DI) da ANM, de 2003 a 2020
Fonte: Elaborada com base em relatórios de execução orçamentária da ANM.
De modo geral, a principal oscilação do orçamento total ao longo dos anos pode ser explicada devido à variação anual na arrecadação da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) - o royalty do minério. Conforme legislação, 10% do royalty que cabe ao governo federal deveria ser repassado para a agência reguladora do setor, sendo essa sua maior fonte de financiamento. A despeito dessas regras, observa-se, de forma contínua, os expressivos contingenciamentos feitos pelo Executivo. Em média, 46% dos recursos que deveriam financiar anualmente os gastos da ANM foram contingenciados pelo governo federal. Esse fato evidencia a baixa autonomia financeira da autarquia e, empiricamente, nega o argumento segundo o qual o modelo de Agências Regulatórias proporcionaria maior autonomia gerencial às organizações.
Em paralelo à análise de indicadores gerais, o estudo investigou também a variação no orçamento discricionário da ANM, isto é, os recursos aos quais a autarquia tem maior margem na alocação. Dentre as principais atividades sob a rubrica "discricionária" tem-se as ações de fiscalização - como o monitoramento do recolhimento da CFEM, da segurança relativa às barragens de rejeitos, das condições das minas subterrâneas e das demais operações sob jurisdição da entidade. Embora se tenha registrado o incremento do empenho (valores pagos) ao longo do período analisado (2003-2020) (Figura 1), no que se refere aos gastos com ações discricionárias e o número de fiscalizações realizadas ocorreu uma situação distinta, como demonstrado na Figura 02.
Figura 02 - Orçamento discricionário (em milhões) - outorga, fiscalização, pesquisa e regulação mineral - deflacionado (IGP-DI) da ANM, de 2003 a 2020
Fonte: Elaborada com base em relatórios de execução orçamentária e de gestão, ANM.
Sobre as ações de fiscalização, pontuam-se duas distintas tendências. Nos anos iniciais, houve aumento no número de atividades até 2007, ano que registrou 7.837 ações de fiscalização. A partir de então, verifica-se uma tendência de queda contínua nas atividades, o que evidencia a fragilização de uma das principais funções da autarquia: o monitoramento.
A diminuição das atividades de fiscalização pode ser melhor compreendida quando se analisa o orçamento autorizado para essas ações. O ano com maior orçamento previsto foi o de 2003, primeiro da série histórica, em que foram aprovados 49,56 milhões de reais para atividades discricionárias. Por outro lado, o menor valor foi em 2016, com apenas 7 milhões previstos.
Esse cenário de fragilização amplifica-se quando se observa os valores efetivamente executados pela autarquia em relação aos aprovados para ações discricionárias. O maior valor empenhado para a rubrica foi novamente em 2003, com 14 milhões de reais, e o menor foi, em 2015, com apenas 2,9 milhões de reais.
Novamente, verifica-se o baixo índice de execução orçamentária, em que, em média, 46% dos recursos previstos para ações discricionárias foram contingenciados pelo governo federal. Em relatório de gestão de 2020, a própria agência adverte que o irrestrito contingenciamento de despesas para atividades de risco (mineração) pode resultar em desastres ambientais irreparáveis, como os de Mariana e Brumadinho.
A escassez de recursos da ANM é igualmente evidente quando avalia-se seu quadro de servidores disponíveis. Em 2019, cerca de 62% dos cargos aprovados para a agência estavam desocupados, em especial, aqueles das áreas fins (mineração). No período, também mapeamos diminuição de servidores ativos na autarquia, defasagem salarial e parcos incentivos de carreira e condições de trabalho, que são ampliados por problemas relacionados ao acesso à infraestrutura, como veículos e equipamentos.
Ainda que a entidade tenha buscado repor com contratação temporária em 2021 de novos servidores e abertura de certame em 2022, a dificuldade de reposição de servidores interfere, por exemplo, no tempo de análise dos processos: cerca de 70 mil aguardam análise da agência.
Para contornar a escassez de recursos, a autarquia tem recorrido a outras organizações para minimizar tal fragilidade, inclusive a acordos com empresas e entidades relacionadas com o setor regulado. Contudo, mesmo a execução dos acordos firmados esbarra na baixa autonomia financeira da autarquia e em sua consequente dependência política para empenho dos recursos. Exemplo dessa situação pode ser vista em Termo de Ajustamento de Conduta firmado pela ANM e pelo Ministério Público em outubro de 2019, no qual a União se comprometeu a destinar 42,7 milhões de reais para ações de fiscalização de barragens em 2019, 2020 e 2021. Esse valor, no entanto, ao entrar no orçamento total da autarquia, foi em parte contingenciado pelo Ministério da Economia, contrariando todo o sentido da tratativa.
Diante do exposto, a principal contribuição do estudo foi evidenciar, ao longo de uma análise de 17 anos, como a ANM - anteriormente DNPM - é amplamente deficitária em termos de recursos técnicos e físicos, bem como politicamente marginal no governo federal. O expressivo crescimento do setor mineral nos últimos 20 anos definitivamente não foi acompanhado do fortalecimento do órgão público responsável por regular e fiscalizar a atividade.
Desta forma, chamamos a atenção dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e da sociedade quanto à importância de tornar a ANM mais robusta, com capacidade administrativa e política para angariar legitimidade às suas ações. Para tanto, sua autonomia financeira deve ser restabelecida, conforme prevê a lei que a criou. Caso contrário, continuaremos sob o risco de novos desastres como os de Brumadinho e do Rio Doce, da explosão do garimpo ilegal, da perda de arrecadação e dos custos socioambientais com a exploração mineral predatória.
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Fonte: Os autores, adaptado da Agência Bori.
O estudo completo pode ser acessado em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/85332
