Auxílio Brasil não é o Bolsa Família melhorado: um salto no abismo e o desmonte da proteção social no Brasil

Auxílio Brasil não é o Bolsa Família melhorado: um salto no abismo e o desmonte da proteção social no Brasil

REDAÇÃO

03 de novembro de 2021 | 15h30

Carla Bronzo, Doutora em Sociologia e Política (UFMG). Professora e Pesquisadora da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho/Fundação João Pinheiro, membro do Conselho Consultivo da Associação Nacional de Ensino, Pesquisa e Extensão  do Campo de Públicas (ANEPECP)

Breynner R. Oliveira, Doutor em Educação (UFMG). Professor do Departamento de Gestão Pública e nos Programas de Pós-Graduação em Educação e Economia Aplicada da UFOP, membro do Conselho Consultivo da ANEPECP

Flávio Cireno, Doutor em Ciência Política (UFMG), Pesquisador em Ciência e Tecnologia do governo federal, membro do Conselho Consultivo da ANEPECP

Edgilson Tavares de Araújo, Doutor em Serviço Social (PUC-SP). Professor da Escola de Administração da UFBA, na área de Políticas Públicas e Gestão Social. Ex-presidente (2019-2021) e atual membro do Conselho Consultivo da ANEPECP

Paulo Jannuzzi, Doutor em Demografia (Unicamp). Professor da Escola Nacional de Ciências Estatísticas, Ex-Secretário de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério de Desenvolvimento Social (2011-2016), membro do Conselho Consultivo da ANEPECP

A motivação para esse texto parte da indignação com a elaboração do Programa Auxílio Brasil, que tem a pretensão de substituir o Bolsa Família e que se constitui como mais uma peça de desconstrução da proteção social não contributiva no Brasil.  A Medida Provisória nº 1061, de 09 de agosto de 2021, que cria o Auxílio Brasil, responde a uma intenção não somente programática – reduzir o papel do Estado nas políticas públicas – mas também tem propósitos eleitoreiros, ao lançar um programa cujo financiamento não está previsto para além de 2022.

Para entender mais amplamente o que está em jogo, é importante situar o Bolsa Família em seu contexto e campo: o da política de Assistência Social, que está sendo enfraquecida pela perda de financiamento e de centralidade na agenda do governo federal. Importante abrir ainda mais a perspectiva, ou a nossa lente, para compreender que a política de assistência social faz parte dos sistemas de proteção social em qualquer país do mundo, embora cada país construa um sistema de proteção diferente. Não é, portanto, algo exclusivo de nosso país.

No Brasil, conhecemos a trajetória inicial da assistência social, associada à  filantropia e não aos direitos, marcada pelo viés assistencialista e caritativo, como algo supérfluo, comumente atribuído às primeiras damas e, portanto, bastante marginal no conjunto das políticas sociais. A Constituição Federal de 1988 foi um marco para alterar essa trajetória assistencialista. Desde então, a assistência social foi inscrita no marco da seguridade social brasileira, juntamente com a Previdência Social (benefícios contributivos) e a Saúde (sistema universal). Com a Carta Constitucional, tem-se um conjunto de mudanças substantivas que abrangem a criação do sistema de seguridade social, rompendo, pela primeira vez na história do país, com a lógica do vínculo empregatício contributivo como o principal critério de acesso à proteção social.

Como dimensão não contributiva da proteção social, a política de assistência social combina benefícios (permanentes e temporários, como o Benefício de Prestação Continuada – BPC e os benefícios eventuais), serviços (como os serviços socioassistenciais do Sistema Único de Assistência Social/SUAS) e programas, como o Bolsa Família. A proteção social não contributiva refere-se a uma parte importante das políticas de proteção social, e identifica as ações que são ofertadas aos indivíduos, famílias e grupos, independente de qualquer contribuição prévia destes. Juntamente com a proteção contributiva, estas conformam as bases dos sistemas de proteção social, que constituem as formas  de atuação do Estado para viabilizar algum nível de proteção para os cidadãos de uma sociedade, em dado tempo e lugar.

Olhando especificamente para o Programa Bolsa Família, hoje há em curso mudanças que colocam em risco mais de 30 anos de proteção social no país.  Na nossa opinião, essas mudanças são evidências de uma estratégia política deliberada de destruir uma  política pública comprovadamente mais eficaz e eficiente no enfrentamento da pobreza e da desigualdade nos últimos anos,  na tentativa de conseguir votos entre a população mais pobre na próxima eleição. O Bolsa Família (Lei Federal nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004) foi desenhado a partir da unificação de programas de transferência de renda anteriores, configurando-se como um programa robusto de alocação diferencial de renda, pautado por condicionalidades e orientado para atender ao conjunto das 11,2 milhões de famílias em situação de pobreza e indigência, identificadas com base nos dados da Pnad de 2001. Em 2002 eram cerca de 2 milhões de famílias beneficiárias (Sousa et al, 2019); e em outubro de 2020, eram mais de 14,6 milhões de famílias atendidas pelo programa.

Segundo Tereza Campello, economista e ministra do desenvolvimento social no governo Dilma Rousseff, existem dezenas de milhares de estudos em  todo o mundo que atestam seus efeitos em diversos campos (Campello, 2021). Tais pesquisas revelam evidências importantes na saúde, na educação, na segurança alimentar, na redução da mortalidade, na redução da pobreza e das desigualdades, dentre outros. Também são identificados efeitos no âmbito interpessoal, de natureza intersubjetiva, dada pela previsibilidade da renda e autonomia no uso dinheiro por parte mulheres, o que amplia sua autoridade no âmbito familiar e contribui para sua autonomia. Estudos como o Vozes do Bolsa Família desmistificam algumas falácias criadas com base em argumentos morais e  trazem evidências de que a “renda monetária regular representa condição necessária (mas não suficiente) para desencadear um processo de autonomização nos indivíduos que a recebem” (Rego e Pinzani, 2013, p.13). Trata-se, portanto, de um programa para alcançar a maior inclusão social, política e cívica dos mais de cinquenta milhões de beneficiários.

O programa tem como objetivo o combate à pobreza no curto e no médio prazo e tem como público-alvo famílias pobres (que possuem renda  per capita entre R$ 86,00 e R$178,00) ou extremamente pobres (com renda per capita inferior a R$86,00). Para interromper a pobreza intergeracional, estabelece as condicionalidades ou compromissos que as famílias devem cumprir, que buscam reforçar o acesso à educação, à saúde e à assistência social. A partir das condicionalidades, tem-se a busca pela garantia de direitos sociais básicos, estabelecidos pela Constituição Federal, para que a população em situação de pobreza e extrema pobreza no país possa acessá-los. Com o Bolsa Família, busca-se  melhorar a oferta de educação e saúde e o acesso de tais serviços pelos mais pobres e vulneráveis. Essa é a concepção ou “teoria da mudança” do Programa, implementado por meio de uma sofisticada engenharia normativa, institucional, técnica, programática, orçamentária e econômica. O programa foi construído a muitas mãos e, ao longo de quase 20 anos, em cada um dos 5.570 municípios do Brasil.

Outro importante dispositivo refere-se ao Cadastro Único (CadÚnico). Essa é uma base de dados nacional que identifica as famílias de baixa renda e potenciais beneficiárias de programas sociais. Foi criado em 2001, quando surgiram os primeiros programas de transferência de renda no Brasil, como o Bolsa Escola. Mas somente em 2003, com a criação do Bolsa Família, o sistema começa a se concretizar e, ao longo dos anos, se consolida como o principal instrumento para identificação e seleção das famílias prioritárias para os programas sociais. Em 2006 eram pouco mais de 15.1 milhões de famílias cadastradas e em 2020 foram 28.8 milhões de famílias, ou mais de 75.2 milhões de pessoas registradas. Em dezembro de 2020, dentre os cadastrados no Cadastro, cerca de 14 milhões de famílias se encontravam em pobreza extrema, com rendimentos inferiores a R$86,00 per capita, totalizando mais de 39,5 milhões de pessoas nessa condição de miséria[1].

A partir do Bolsa Família, o CadÚnico ganhou robustez e consolidou-se como um importante sistema de informação sobre as famílias em situação de pobreza e vulnerabilidade, permitindo uma identificação mais precisa dos públicos a serem atendidos pelo conjunto das políticas sociais, para além do Bolsa Família. O Programa usa a renda autodeclarada no CadÚnico como critério para focalizar as famílias beneficiárias. As evidências disponíveis mostram que essa é uma opção mais custo-efetiva e transparente (SAGI, 2018, p.51). Desde 2014, os registros do Cadastro são checados com outros registros administrativos do Governo Federal, em um esforço para minimizar ainda mais os erros de inclusão, que já são baixos.

O CadÚnico é alimentado pelas equipes locais do Bolsa Família nos governos municipais e é uma peça chave para o planejamento e controle da execução do Bolsa Família e dos demais programas que compõem a estratégia de proteção social no Brasil. Configura-se como um instrumento central para identificação do público das políticas (Bolsa Família, BPC, Minha casa minha vida, dentre outros) e para o monitoramento das ações e resultados das políticas de assistência. A execução do Cadastro Único é de responsabilidade compartilhada entre o governo federal, os estados, os municípios e o Distrito Federal e, por isso, ele se torna uma peça central para o pacto federativo mobilizado pelas políticas sociais.

O Programa Bolsa Família vem sofrendo com a redução de recursos e com o crescimento da fila de espera – conjunto de famílias que apresentam as condições para serem assistidas, mas não acessam o benefício, por falta de recursos. Os recursos do programa vêm sofrendo reduções sistemáticas, acumulando perda de 11%, passando de R$ 34,5 bilhões em 2014 para R$ 30,6 bilhões em 2018 (em valores de 2019) (IPEA, 2021, p.71). A PEC 55/2016, conhecida como a PEC do Teto de Gastos, impôs perdas tremendas para o financiamento das políticas sociais em geral e sua revogação é imprescindível para possibilitar uma atuação efetiva do Estado na provisão de bem estar social. Mas furar o teto de gastos com um Programa inconsequente como o Auxílio Brasil não é algo defensável.

A proposta do Auxílio Brasil, como perspectiva de substituir o Bolsa Família, põe em risco todo o Sistema de Proteção Social que vem sendo construído no país. Não se trata, portanto, de rebatizar um programa social, prática adotada por governos quando ciclos políticos se alternam. Trata-se de sua erosão. A equipe (será que podemos considerá-la técnica?) envolvida na sua criação desconsidera o tremendo esforço que foi criado para a gestão do Bolsa Família; os incentivos existentes para aumentar a adesão dos municípios ao Programa (como IGD – Índice de Gestão Descentralizada do Bolsa Família); as estruturas de governança e pactuação entre estados e municípios, comissões bi e tripartites, que dão forma ao pacto federativo na condução da política. O Auxílio Brasil centra-se exclusivamente na transferência de renda, e usa um modelo linear, simplório e ingênuo sobre como se dará a superação da pobreza, contando com a “força de vontade” das famílias.

Outro elemento extremamente preocupante presente na proposta de criação do Auxílio Brasil vai muito além da questão dos recursos necessários para prover os benefícios – R$400,00 para cada uma das 17 milhões de famílias. O que foi feito para a instituição do novo programa foi uma colcha de retalhos: o valor do programa social pode custar aos cofres públicos R$84,7 bilhões no próximo ano. R$34,7 bilhões seriam custeados pelo orçamento do Bolsa Família — já aprovado pelo Congresso. Outros R$50 bilhões seriam divididos da seguinte forma: 24 bilhões de um “auxílio temporário”, com vigência até o final de 2022 e o restante através do uso de um artifício na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Fica evidente a intencionalidade de usar o programa como estratégia eleitoreira, sem preocupações com a sustentabilidade fiscal da proposta. Em outras palavras, boa parte do Auxílio Brasil é um programa que tem data para acabar, coincidindo com o calendário das eleições para Presidente da República, programadas para outubro e, em caso de segundo turno, novembro de 2022. Isso corrói institucionalmente um programa consolidado e positivamente avaliado – o Bolsa Família – que está sendo substituído por um programa repleto de lacunas e fragilidades técnicas.

A proposta do Auxílio Brasil vai na contramão do desenho do Bolsa Família, pois diminui o sentido e a ênfase das condicionalidades em saúde e educação, ao trazer para o Programa um conjunto de mais nove benefícios diferentes – como Auxílio de inclusão rural e urbana, Bolsa iniciação científica (por 12 meses), Auxílio esportes (12 meses), Auxílio Criança/Creche,  Alimenta Brasil (incentivo a agricultura familiar e que substitui o Programa de Aquisição de Alimentos – PAA, outro bem sucedido programa que constitui referência internacional).

Para cada um desses benefícios terá de ser montada ou modificada uma estrutura  de fiscalização e indução, com decretos portarias e afins nas quase 5.600 unidades federativas que compõem o programa. Vários desses benefícios vão ter pouca adesão, pela elegibilidade. Parece ser o retorno de benefícios fragmentados, atendendo a critérios de elegibilidade particulares. Tal fragmentação é um retrocesso, já que esse é um dos principais méritos do Bolsa Família e muito esforço institucional e gerencial foi feito para que essa rede de proteção fosse articulada e se consolidasse em cada prefeitura desse país.  É preciso deixar claro: o Auxílio Brasil não é, em hipótese alguma, o Bolsa Família melhorado.

Uma análise minuciosa do Auxílio Brasil é feita por Bartholo et al (2021), que explicita a descaracterização do Bolsa Família como estratégia coerente de enfrentamento da pobreza no curto e médio prazo. O Auxilio Brasil passa longe dos arranjos federativos e das dinâmicas locais para o acompanhamento das condicionalidades, cuja tarefa de acompanhar as famílias que descumprem – e que são as mais vulneráveis – é uma das mais necessárias como estratégia de proteção. Nessa tarefa de um olhar intersetorial sobre as famílias que apresentam dificuldades em manter seus filhos nas escolas e ter seus cartões de vacina em dia, há que se reconhecer o trabalho cotidiano de centenas de milhares de  técnicos e setores das políticas de  educação, saúde e assistência social em todos os municípios brasileiros. Tudo isso é posto em risco com o Auxílio Brasil.

Segundo Campello e Brandão (2021), o Auxílio Brasil também desconsidera o valor e o papel do Cadúnico, enfraquecendo sua legitimidade e efetividade ao enfatizar o uso de aplicativos para cadastramento e atualização, que substituem a interação pessoal com os técnicos das políticas em cada município do país, e excluem grande parte da população, sem acesso às tecnologias. Além disso, tal estratégia, em nome da eficiência, desumaniza o acolhimento, eixo central da política de assistência social, ao prescindir dos trabalhadores do SUAS como estratégia central para a provisão da política de proteção social no país.  Também esvazia os esforços do pacto federativo, ao centralizar todo o processo no governo federal, não contando com os níveis locais de gestão, que constituem o grande ativo para a provisão da proteção social nos territórios.

A lógica “meritocrática” presente na narrativa do Auxílio Brasil é evidente e tem-se um nítido retorno à uma concepção conservadora da política de assistência, entendida como no século XIX, destinada apenas a “pobres merecedores” e sob a ética da caridade, e não da justiça. Essa perspectiva fica evidente nas peças de apresentação do Auxílio Brasil: “Todo brasileiro deve ter acesso à cidadania, com liberdade de escolha”; “Todo brasileiro deve ter oportunidade de transformar sua realidade de maneira ética”; “Liberdade é poder exercer seus direitos com dignidade e autonomia”. Fica explícita aqui a ausência da noção de justiça social ou de direitos, revelando uma concepção individualista da pobreza e das formas para enfrentá-la.

Esse movimento de destruição ocorre ao mesmo tempo em que se assiste ao recrudescimento da pobreza e da desigualdade. Os dados sobre insegurança alimentar traduzem o extremo da pobreza e são evidências do retorno da fome na cena social do país. Dados de 2020 mostram que 116,8 milhões de pessoas  conviveram com algum grau de insegurança alimentar (não tendo acesso pleno e permanente à comida) e que 19 milhões passam fome (Inquérito sobre Insegurança Alimentar e Covid no Brasil). Além disso, temos a ampliação da incidência da pobreza e da extrema pobreza que, segundo estudos a partir dos dados da Pnad Contínua 2019, totalizam cerca de 9,1% da população em extrema pobreza, totalizando 19,3 milhões de pessoas e 28,9% em condição de pobreza, abrangendo 61,9 milhões de pessoas (Nassif-Pires, Cardoso e Oliveira, 2020)[2].

Nesse contexto, com ampliação da fome, da pobreza, do aumento da  presença de pessoas  em situação de rua, do crescimento da violência doméstica e de novas formas de vulnerabilidade social, é necessário cultivar a perspectiva de um Estado socialmente ativo. A pandemia e seus efeitos socioeconômicos tornaram evidente sua importância como elemento central para a proteção social.  Defendemos, portanto, um Estado comprometido com a justiça, entendido como o grande elemento que interfere diretamente na estrutura de desigualdades em toda a sociedade; não um Estado mínimo, que deixa para o mercado a tarefa de inserção social dos indivíduos.

Sabemos que o Estado pode atuar tanto para aumentar quanto para reduzir as grandes desigualdades de renda, gênero e raça, dentre outras, que marcam nossas sociedades. A luta pela política de assistência  passa também, necessariamente,  pela luta por um Estado que atue para a redução das desigualdades, que entenda a sua função social e que preserve os direitos constitucionais como o “horizonte de possíveis” de nossa experiência como sociedade. É por isso que o Auxílio Brasil vai na contramão dos avanços. É uma marcha ré desgovernada, afetando principalmente a histórica construção da proteção social não contributiva no país. Certamente, não é desse “auxílio” em formato de “ajuda” que a população em situação de risco e vulnerabilidade agravada pela pobreza precisa.  O Brasil precisa de políticas públicas de transferência de renda, com continuidade, sustentabilidade, baseadas em evidências científicas e na justiça social.

Referências

Bartholo, Leticia; Veiga, Rogério; Barbosa, Rogério Jerônimo. O que muda no “novo bolsa família”. Revista Piauí, agosto de 2021

Campello, Tereza; Brandão, Sandra. Desgoverno de Bolsonaro destrói o melhor do Bolsa Família. Opinião. 19.out.2021

IPEA. Boletim de Políticas Sociais. Acompanhamento e análise nº 28. 2021. Acesso:https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=37679&Itemid=9

Rego, W. L.; Pinzani, A. Vozes do Bolsa Família: autonomia, dinheiro e cidadania.  Unesp, São Paulo. 2013.

Nassif-Pires, Luiza; Cardoso, Luisa; Oliveira, Ana Luíza Matos de. Gênero e raça em evidência durante a pandemia no Brasil: o impacto do Auxílio Emergencial na pobreza e extrema pobreza. (Nota de Política Econômica nº 010). MADE/USP, 2021

Rede PENSSAN. Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 no Brasil. 2021. Acesso:  http://olheparaafome.com.br/VIGISAN_Inseguranca_alimentar.pdf

SAGI/MDS. Pesquisa de Qualidade do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal s/d (2018)

Souza, Pedro H. G. Ferreira;  Osorio, Rafael Guerreiro;  Paiva,  Luis Henrique; Soares, Sergei. OS EFEITOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA SOBRE A POBREZA E A DESIGUALDADE: UM BALANÇO DOS PRIMEIROS QUINZE ANOS. Texto para Discussão 2499. IPEA, Agosto, 2019

Notas

[1] Fonte: https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/vis/data3/data-explorer.php. Acesso em outubro de 2021.

[2] As linhas utilizadas no estudo: Pobreza extrema: 1,9 dólares/dia (R$151,00 em 2020 e R$ 162,00 em 2021) e Pobreza: 5,5 dólares /dia  (R$ 436,00 em 2020 e R$ 469,00 em 2021)

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