Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Associado do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas (ESAG) da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). É líder do Núcleo de Estudos para o Desenvolvimento de Instrumentos Contábeis e Financeiros e membro do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)
Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É líder do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)
Para concretizar as políticas públicas essenciais à população e permitir o acesso às garantias e aos direitos fundamentais arrolados na Constituição Federal, o Poder Executivo das diferentes esferas deve elaborar e encaminhar, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo, o orçamento anual. Esse instrumento de planejamento, disciplinado na Constituição Federal [1], converte-se numa das leis mais importantes dos entes federados, pois materializa as intenções dos governos sobre a destinação do dinheiro público, permitindo também que se exerça o controle e a verificação sobre a sua correta aplicação.
A publicidade da Lei Orçamentária Anual (LOA) passou a ser mais exigida e a sua execução mais controlada a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), como forma de tornar mais transparente a destinação e resultados obtidos na utilização desses recursos, facilitando a fiscalização pelos órgãos de controle e pela sociedade. Transparência, controle e responsabilização são conceitos ligados de forma "umbilical" ao desenvolvimento da democracia.
Ao se analisarem os gastos públicos, percebe-se que a maior parte do orçamento é de caráter obrigatório, tais como o repasse constitucional aos Estados e municípios, as despesas com a folha de pagamento de pessoal ativo e inativo, os encargos e juros da dívida pública, além das despesas relacionadas ao cumprimento dos mínimos constitucionais, como saúde e educação. Sobra pouco, portanto, para os gastos discricionários, principalmente por conta das atuais restrições relacionadas ao controle do teto de gastos.
Dentro da pequena parcela do orçamento realizada de maneira discricionária, encaixam-se, por exemplo, as transferências especiais, que à luz da EC 105/2019, a qual acrescentou o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais aos entes subnacionais através das emendas individuais impositivas, são subdivididas em dois grupos: (i) com finalidade definida e; (ii) sem finalidade definida.
Pretendemos refletir nesse artigo especificamente sobre o controle dessa segunda modalidade de transferência para os municípios, haja vista que para a primeira já existe - desde antes da referida EC - normatização fixando condições e exigência para a sua realização (ver, p. ex. o art. 25 da LRF [2]). Ademais, como o repasse daquele tipo de transferência dá-se mediante convênios, contratos ou demais instrumentos semelhantes, e a programação ao qual se vincula é especificada no orçamento, pode-se dizer que, pelo menos em tese, a transparência e o controle estão assegurados.
Os municípios se tornaram responsáveis pela execução de demandas sociais que antes estavam a cargo dos governos federal e estadual quando redefinição dos papéis dos entes da Federação instituído na Constituição Federal[1], medida que consideramos positiva pelo fato de os governos municipais estarem mais perto da população local do que qualquer outra esfera superior e, portanto, conhecerem mais a fundo sua realidade e enxergarem suas maiores necessidades. Todavia, também é sabido que essa transferência de responsabilidades não se fez acompanhada de imediato dos recursos públicos suficientes para atender a tais demandas.
Destarte, uma das formas de patrocinar os projetos que atendam às demandas municipais se dá por meio da apresentação de emendas parlamentares ao projeto de lei orçamentária pelos deputados e senadores. Segundo o disposto no art. 166, § 3º, da Constituição Federal [1], há limites e condições para as alterações que o Poder Legislativo pode fazer no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Executivo.
As novas despesas devem ser compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, e indicar as fontes de recursos necessários a sua cobertura, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, desde que não incidam sobre as dotações para pessoal, serviço da dívida pública e as transferências constitucionais intergovernamentais.
Com a edição da Emenda Constitucional (EC) 86/2015 [3], que ficou conhecida como "emenda do orçamento impositivo", as emendas parlamentares passaram a ter caráter obrigatório de execução orçamentária. Mais recentemente, em 2019, foram aprovadas duas novas emendas à Constituição Federal [1] (100 e 105) para tratar das emendas parlamentares e estabelecer um montante mais significativo no total do orçamento.
No orçamento do Governo Federal, o limite para as emendas parlamentares individuais é de 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual deve ser destinada a ações e serviços públicos de saúde. Já as emendas de bancadas estaduais não devem ultrapassar o montante de 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. Os Estados, por meio da alteração em suas Constituições, podem definir limites menores.
A inovação trazida, portanto, pela EC 105/2019 [4], objeto dessa reflexão, diz respeito às transferências especiais sem finalidade definida, para as quais, como expressado na sua própria designação, deixou de exigir uma das informações básicas para que se assegure a transparência e o controle da gestão do dinheiro público - qual seja, a especificidade da despesa. Nessa nova modalidade, a transferência de recursos pode ser efetuada sem a necessidade de celebração de convênio ou de instrumento congênere e, portanto, sem a exigência de prestação de contas ao ente concedente do recurso.
O dinheiro é depositado diretamente em conta bancária aberta pelo ente recebedor, exclusiva para essa finalidade. À vista disso, os recursos transferidos da União para os Municípios através desse mecanismo - transferências especiais sem finalidade específica - deixam de ser individualizados e identificáveis, e a ação de órgãos externos de fiscalização e controle federais - CGU, TCU e MPF - severamente prejudicada.
Em que pesem argumentos favoráveis às transferências especiais, pelo fato de reduzirem trâmites burocráticos e agilizarem a entrega de recursos aos entes subnacionais para que apliquem nos projetos de maior necessidade da população, na tentativa de resolver uma antiga demanda, preocupa-nos a redução da carga de órgãos de fiscalização e controle sobre o repasse de recursos por essa específica forma.
Não enxergamos ainda no contexto da gestão pública brasileira condições suficientes para se permitir que o acompanhamento de recursos federais repassados às municipalidades fique a cargo apenas do Tribunal de Contas da jurisdição do ente recebedor, e do cidadão que poderá consultar os dados disponibilizados nos portais de transparência dos respectivos entes envolvidos, conforme preconiza a Lei -131 [5], de 27 de maio de 2009 e a Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação). Entendemos esses como necessários, mas não suficientes, independentemente dos valores envolvidos.
Mesmo sendo muito cedo para aferir os resultados práticos da adoção de tal sistemática e verificar se houve ou não melhoria e maior celeridade no atendimento às necessidades da população, segundo apurou a reportagem veiculada no Estadão, em 16 de agosto de 2021[6], alguns Estados já adotaram medidas legislativas que incluem nas suas constituições estaduais as transferências especiais. Em outros Estados, propostas tramitam nas assembleias legislativas. Ou seja, o que se tem até agora é que o modelo "cheque em branco" [6] de emenda constitucional, que deve ser visto com cautela, tende a se espalhar no país, podendo gerar um déficit de transparência e controle difícil de ser recuperado.
Retomando a indagação apresentada no título em relação ao controle e transparência da aplicação dos recursos públicos, entendemos que tal medida pode se mostrar como um retrocesso diante dos avanços já obtidos. Ainda que o valor das transferências especiais seja uma pequena parcela do orçamento do ente concedente, do lado dos municípios pode representar um valor significativo, principalmente para aqueles de menor porte e excessivamente dependentes das transferências intergovernamentais.
Portanto, a definição de mecanismos mínimos de controle, indicando de que forma os municípios pretendem aplicar os recursos, e a transparência deste processo são fundamentais para subsidiar a fiscalização pelos órgãos competentes e o controle por parte do cidadão.
Diante da possibilidade de retrocessos para o orçamento público, parece urgente uma avaliação mais aprofundada sobre a efetividade da EC 105/2019. Portanto, se faz necessário um debate mais amplo com os órgãos de controle a respeito da fiscalização sobre a aplicação desses recursos, que justifiquem e corroborem a decisão de alteração da sistemática de pagamento das transferências especiais.
Notas
[1] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 23 ago. 2021.
[2] BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm Acesso em: 23 ago. 2021.
[3] BRASIL. Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015. 2015. Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc86.htm Acesso em: 23 ago. 2021.
[4] BRASIL. Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm Acesso em: 23 ago. 2021.
[5] BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º , no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm Acesso em: 23 ago. 2021.
[6] WETERMAN, D.; RODRIGUES, L. Após União, Estados criam emendas sem transparência. Estadão. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,apos-uniao-estados-criam-emendas-sem-transparencia,70003812010 Acesso em: 23 ago. 2021.
