Fernando Nogueira, professor da FGV EAESP e pesquisador do CEAPG
Em 2006, concluí meu mestrado em Administração Pública e Governo em que estudei, sob orientação do prof. Peter Spink, o que explica a continuidade ou descontinuidade de uma política pública em nível municipal. Com o fim do segundo turno das eleições municipais em todo o Brasil, o fantasma da descontinuidade volta a rondar as milhares de prefeituras em todo o país. A proposta deste breve ensaio é expandir um aspecto pouco explorado pela literatura acadêmica: as muitas emoções da descontinuidade pública.
Com base nos poucos estudos existentes à época, caracterizei a descontinuidade como a "[...] interrupção de iniciativas, projetos, programas e obras, mudanças radicais de prioridades e engavetamento de planos futuros, sempre em função de um viés político, desprezando-se considerações sobre possíveis qualidades ou méritos que tenham as ações descontinuadas." (Nogueira, 2006, p. 12). Como supostas consequências desse fenômeno, "[...] tem-se o desperdício de recursos públicos, a perda de memória e saber institucional, o desânimo das equipes envolvidas e um aumento da tensão e da animosidade entre técnicos estáveis e gestores que vêm e vão ao sabor das eleições." (Nogueira, 2006, p. 12)
Na dissertação, baseada em três estudos de casos, aprofundei possíveis razões que explicassem a continuidade das políticas estudadas e identifiquei fatores técnicos, políticos, discursivos. Noto, olhando agora, que deixei de lado o aspecto mais emocional dessa discussão, até levemente mencionado na definição acima (quando cito desânimo e animosidade). Nos últimos anos, tive a oportunidade de trabalhar na prefeitura de São Paulo e viver parte do ciclo que eu tinha conhecido antes como pesquisador. Passei por boa parte das experiências estudadas: ajudei a criar estruturas, políticas e programas novos, vi continuidade de parte de programas existentes e vivi, literalmente, a experiência da descontinuidade de parte desses projetos. Refletindo sobre esse período, compilei uma breve lista das emoções que afloram dessas vivências
Medo
O temor da descontinuidade sempre está presente na gestão pública brasileira. Começa um governo novo, e a cada dia que passa ele está mais perto do fim de seu mandato e da próxima troca de governo - e possivelmente de prioridades. Mas há momentos que tornam esse medo mais presente, como crises e trocas de comando nos mais diferentes níveis. A ameaça de troca de um secretário, por exemplo, já vem carregada de questionamentos, nem sempre explícitos, sobre o que ficaria ou não com essa mudança.
Ansiedade
Junto com o medo, a ansiedade: tensão com o futuro imaginado. Traz grande peso emocional, resultando em noites mal-dormidas, irritabilidade, dificuldade de concentração. Um companheiro quase sempre presente é o pessimismo, ou até o niilismo: será que o que estamos fazendo tem utilidade? Qual o sentido de lutar, de se esforçar, se é provável que o futuro gestor pare tudo ou até reverta o que tentamos fazer? Em sua forma mais extrema, essa combinação de sensações pode levar à inação, ao imobilismo.
Egoísmo
Na economia organizacional local, a ameaça de descontinuidade pode também favorecer o aumento de comportamentos egoístas, dificuldade relações de parceria dentro e fora dos setores. Na melhor ilustração do ditado "farinha pouca, meu pirão primeiro", parece haver uma guerra não-declarada: se a nova gestão só vai manter algumas áreas, que seja a minha. Não vou gastar energia ou recursos ajudando os outros.
Insegurança
Uma das maiores ameaças que situações de descontinuidades trazem são uma sensação de que as regras do jogo mudaram, mas não se sabe bem quais nem como. É claro que os manuais formais continuam os mesmos - constituição, leis, decretos, normas. Mas as regras não-escritas, que guiam tanto do nosso comportamento diário, ficam em suspenso. Nessas horas, a gente se agarra a qualquer fio de informação que pareça reduzir essa insegurança, gerando terreno fértil para fofocas, boatos, rumores e análises apressadas - ou mal-intencionadas.
Nem só de emoções negativas se nutre a experiência. Um senso de urgência pode aparecer, contribuindo com uma visão mais clara da situação e a priorização do que é realmente essencial - isso precisamos manter, aquilo dá pra deixar de lado. São boas épocas para avaliar, refletir, sistematizar aprendizados. Esse senso pode vir acompanhado de criatividade e vontade de resistência, procurando meios de aumentar as chances de que o que é essencial seja preservado. E, se os laços com diferentes áreas da organização foram devidamente nutridos ao longo do tempo, pode reforçar comportamentos de solidariedade e altruísmo, ao contrário do egoísmo citado acima. Pequenas diferenças e picuinhas podem ficar de lado frente a um possível novo adversário comum.
Quando a descontinuidade de fato acontece, ela toma duas formas principais. Uma é mais abrupta e clara: trocas, demissões, interrupções, reversões. Outra é mais lenta e opaca: indefinições, faltas de posicionamento, adiamentos, mensagens ambíguas ou vagas. O primeiro tipo é, ironicamente, mais fácil de processar. De forma bem mais concentrada, sente-se uma combinação de tristeza, inconformidade, luto, alívio e resignação. É chance de partir para novas experiências e lutas. O segundo tipo tende a prolongar as piores emoções negativas acima listadas. Mesmo tentativas de resistência, muitas vezes bem-sucedidas, são mais fáceis frente à clareza da vontade de descontinuar algo. É difícil resistir o que não se define.
Termino o texto com três breves reflexões.
1) A descontinuidade nunca é um fenômeno linear, de soma zero. É, como toda a gestão pública, uma truncada e confusa corrida de revezamento. Você manteve parte do que outros que vieram antes criaram, e seus colegas atuais e os que vierem no futuro também o farão, em alguma medida. Muito além das estruturas, decretos e programas formais, cada pessoa que passa deixa também sua pequena contribuição para a cultura de seu departamento, secretaria, prefeitura. Não deixa de ser outra forma de continuidade.
2) Não podemos nunca esquecer, como bem apontado pelo prof. Spink, que descontinuidade é também um sinal vital de democracia. De que serviria alternância de poder se fosse garantida a continuidade absoluta de políticas e prioridades? Assim como eu tive a chance de fazer parte de algo novo e criativo, é a descontinuidade que dá essa oportunidade para os futuros gestores públicos. Não é só algo a ser lamentado; faz parte do jogo democrático.
3) Esse relato é necessariamente parcial, já que vem de alguém que ocupou um cargo comissionado e não faz parte da estrutura estável do setor público. Servidores concursados das carreiras de estado certamente terão interpretações diferentes das emoções relatadas aqui. Nesse sentido, compartilho uma última emoção: o otimismo cauteloso. A maioria dos servidores efetivos com que pude trabalhar ao longo de três anos demonstrou a mais saudável combinação de comportamentos possível. Abertura ao novo e disposição ao diálogo com nós, forasteiros e colegas temporários; paciência e generosidade com nossas falhas, desconhecimentos e ingenuidades; vontade de preservar inovações interessantes; resiliência e força em interagir e filtrar as próximas e contínuas levas de comissionados, parceiros, consultores, etc. Parecem ter sabedoria para implementar o inverso da máxima atribuída a São Francisco de Assis: possuem força para manter o que precisa ser mantido e resignação para aceitar o que é inevitável de ser mudado.
Referência
NOGUEIRA, Fernando do Amaral. Continuidade e Descontinuidade Administrativa em Governos Locais: Fatores que sustentam a ação pública ao longo dos anos. 2006. 139 f.. Dissertação de Mestrado, apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, 2006.
