As emendas parlamentares do Orçamento 2021: haveria mesmo espaço?

As emendas parlamentares do Orçamento 2021: haveria mesmo espaço?

REDAÇÃO

07 de abril de 2021 | 16h32

Elaine Cristina de Oliveira Menezes, Doutora em Sociologia Política (UFSC). Professora Adjunta do Curso de Administração Pública e do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Territorial Sustentável da Universidade Federal do Paraná (UFPR). Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip).

Renata Cristina Nogueira Santos, Doutoranda em Administração (UFBA). Técnica Administrativa em Educação do Instituto Federal do Norte de Minas Gerais (IFNMG). Membro do Observatório de Finanças Públicas (Ofip).

A cada ano o governo deve elaborar o projeto de lei orçamentária e nela serão definidos os gastos de investimento e custeio para o ano seguinte. Para que o processo seja mais democrático e mais transparente, desde 1217, na Carta Magna da Inglaterra, a Lei que institui despesas públicas deve passar pela anuência do Parlamento, os representantes do povo, para sua aprovação e essa prerrogativa foi adotada mundo afora. É o Poder Legislativo que deverá aprovar ou não a proposta do governo. No Brasil, a Lei Orçamentária Anual também necessita ser aprovada pelo Poder Legislativo e tal fato foi reforçado pela CF/1988. É nesse momento que podem ser apresentadas as emendas parlamentares, ou seja, alterações ou proposições no orçamento anual feitas diretamente pelos deputados e senadores.

São essas emendas parlamentares que têm suscitado debates acerca do orçamento de 2021 do Governo Federal. Elas acabam beneficiando pontualmente ações nos sítios eleitorais dos seus respectivos parlamentares, por um lado, mas comprometem o planejamento financeiro e o planejamento de ações globais de longo prazo, por outro lado. Então, quais os limites da adoção das emendas parlamentares na aprovação do orçamento público? O que o atual contexto de pandemia têm suscitado para que possamos pensar mudanças estruturais no quadro orçamentário?

O orçamento público no Brasil é do tipo misto, o chefe do Executivo propõe as leis orçamentárias com base nas plataformas eleitorais, enquanto o Parlamento aprova as propostas advindas do Executivo, sendo esse de cunho autorizativo. Já alertava Sérgio Abranches que somos um presidencialismo de coalizão e a forma como alocamos recursos dentro do orçamento e a sua execução, em certa medida, são reflexos dessa engrenagem, em que recorremos às coalizões partidárias e regionais.

Nos últimos anos, o debate tem se concentrado sobre o fato de que as emendas parlamentares geram iniciativas paroquiais, de motivação política e ineficiência alocativa. No entanto, muito embora as emendas parlamentares sejam associadas à aplicação ineficiente de recursos públicos, algumas pesquisas recentes têm buscado explorar um outro viés sobre a questão, argumentando que as emendas parlamentares podem promover responsividade à demanda local, accountability e transparência, fundados no conceito de representação política e qualificação do sistema de representação democrática.

Do ponto de vista legal, o debate acerca das emendas parlamentares culminou, em 2015, na Emenda Constitucional nº 86 à CF/1988, que estabeleceu que parte desse orçamento seria impositivo, ou seja, estabeleceu que uma parcela do orçamento, limitada a  1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto da LOA, seria destinada para emendas individuais propostas por parlamentares e de execução obrigatória pelo Poder Executivo. Já em 2019 foi promulgada a Emenda Constitucional nº 100 à CF/1988 que acrescentou a obrigatoriedade de execução de mais uma parcela do orçamento, agora indicada pelas bancadas dos estados e do Distrito Federal, no valor de até 1% da  receita corrente líquida realizada no exercício anterior. No quadro dessas emendas há uma cota individual a cada parlamentar e bancada, divisível em até 25 sugestões de emendas diferentes por parlamentar, sendo que metade do valor dessas emendas deve ser destinado obrigatoriamente para a área da saúde, e entre 15 a 20 sugestões de emendas distintas para cada bancada.

Essas Emendas à Constituição representaram, na prática, o fortalecimento dos parlamentares, pois garantiram a execução obrigatória das emendas apresentadas, possibilitando o direcionamento desse recurso público ao atendimento de seus interesses eleitorais. Por outro lado, diminuiu o poder de barganha do governo, já que a liberação de recursos para emendas parlamentares deixa de ser uma moeda de troca no jogo político entre Congresso e Planalto, embora o governo ainda detenha o ritmo da liberação desses recursos.

Um estudo publicado recentemente por Dayson Pereira Bezerra de Almeida (2021), consultor de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados, aponta para o fato de que os municípios menores e menos dotados de potencial de desenvolvimento são os mais beneficiados pelas emendas parlamentares individuais. E também conclui que em um contexto de incertezas e assimetria de informações as emendas parlamentares individuais podem ser mais eficientes do que pressupõe a opinião pública em geral.

O orçamento 2021, já aprovado pelo plenário do Congresso Nacional, prevê duas reservas para Emendas Parlamentares: de iniciativa individual (R$ 9,7 bilhões) e de iniciativa da bancada ou coletiva (no valor de R$ 6,7 bilhões), totalizando R$ 16,3 bilhões de reserva orçamentária impositiva, valor que representa 2% da receita corrente líquida. No entanto, a forma como o Orçamento Público do Governo Federal foi aprovado tem repercutido na mídia e colocado em evidência novamente as emendas parlamentares, principalmente, em um contexto político de populismo, disputas ideológicas e frágil governança pública. Isso porque, parte do recurso que seria destinado a despesas obrigatórias como benefícios da Previdência, abono salarial e seguro desemprego, foi remanejado para custear emendas parlamentares, o que, de acordo com o Tesouro Nacional, representa um retrocesso para o controle das contas públicas, já que a destinação de emendas de modo impositivo não requer uma justificação técnica, o que prejudica a transparência da utilização desse recurso, bem como o processo de accountability. Outro ponto controverso é o fato de os parâmetros que embasaram a proposta estarem defasados, como é o caso do salário mínimo. O Governo utilizou como parâmetro para o orçamento a estimativa de salário mínimo de R$1.067,00, porém a Medida Provisória nº 1021 de 30 de Dezembro de 2020, estabeleceu o valor do salário mínimo em R$1.100,00. Essa diferença representa um valor de  aproximadamente R$10,4 bi que precisará ser acomodada dentro do teto de gastos.

Fonte: Elaborado pelas autoras com dados da Câmara dos Deputados, 2021.

Outro ponto que chama a atenção é o fato de a receita corrente líquida do ano de 2021 ser inferior aos anos de  2019 e 2020 (impacto da pandemia sobre a arrecadação). Entretanto, o valor destinado às emendas individuais é superior aos valores dos anos anteriores, atingindo o teto constitucional permitido. Qual seria a justificativa para esse aumento? É preciso que os parlamentares comuniquem à sociedade os motivos pelos quais esse aumento se justifica, garantindo o cumprimento da transparência, já que a destinação desse recurso deve coincidir com o interesse público, sob pena de desvio de finalidade.

Reconhecemos que há várias dessas emendas que estão sendo direcionadas à saúde, função de governo atuante no contexto da pandemia. No Informativo Conjunto de Março de 2021 do Congresso Nacional fica evidente que mais de 26% dos recursos de emendas serão aplicados na área da saúde. Todavia, há outras áreas que deverão ser priorizadas para que a sociedade brasileira possa se reorganizar após a vacinação em massa. Há setores sociais e econômicos que necessitarão de apoio do governo, num contexto de frustração de receita pública. Quais serão as estratégias do governo e dos parlamentares para essa reorganização? Qual a agenda estabelecida para o Brasil e qual o papel dessas emendas nessa agenda? Essas são questões que têm sido colocadas em xeque com o debate acerca das emendas parlamentares.

Tal debate coloca em evidência as dificuldades do federalismo fiscal brasileiro e da descentralização de recursos públicos. O Brasil que já foi muito centralizado, desde os anos 1980 tem mostrado gradativamente um processo de descentralização de recursos, mas este é ainda um processo em mutação. E o episódio das emendas parlamentares do PLOA de 2021 evidencia esse processo, já que em tais circunstâncias é difícil projetar despesas para cada nível de governo e também de calcular a carga tributária necessária para equilibrar as finanças de cada uma dessas esferas de governo. Quando há, assim, uma desarticulação política no nível federal os demais entes federados acabam por também sofrer restrições causadas pela desarticulação no âmbito federal. Seria uma alternativa a reorganização do Pacto Federativo? Muitos estudiosos têm apontado para a necessidade de reformas, em especial, a tributária, a política e a administrativa. O contexto de crise não permite que façamos tais reformas em curto espaço de tempo. Por isso, é preciso que os parlamentares reconheçam o seu papel no quadro da democracia brasileira e sejam responsivos à cidadania.

Todas essas questões controvertidas nos deixam a impressão de que o Brasil não é para amadores. E de que o contexto de pandemia tornou a gestão dos recursos públicos ainda mais desafiadora. Há, certamente, necessidade de um esforço gigantesco em governança orçamentária e política, tornando essencial o engajamento de todos para sairmos do imenso buraco que as finanças públicas têm apresentado. E o caso das emendas parlamentares é somente uma parte dos problemas de transparência e governança em que o Brasil se encontra.

Referência

Almeida. Dayson Pereira Bezerra de (2021). O mito da ineficiência alocativa das emendas parlamentares. Revista Brasileira de Ciência Política, n. 34. Disponível em: https://www.scielo.br/pdf/rbcpol/n34/2178-4884-rbcpol-34-e239518.pdf

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