As emendas de relator-geral do PLOA

As emendas de relator-geral do PLOA

REDAÇÃO

13 de abril de 2022 | 12h32

Rodrigo Oliveira de Faria, Doutorando e mestre em Direito Financeiro pela USP. Gestor público federal da carreira de planejamento e orçamento, desde 2009. Foi Secretário Executivo Adjunto do Ministério da Justiça de 2012 a 2015 e Coordenador-geral do processo orçamentário do Ministério da Economia de 2016 a 2020

A temática das emendas de Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual ascendeu subitamente à agenda do debate político após a divulgação, em 08 de maio de 2021, pelo Jornal O Estado de S.Paulo, de um esquema de compra de apoio parlamentar por meio de um “novo tipo de emenda de relator-geral do orçamento, a chamada RP9”, também referido como “Tratoraço” ou “Orçamento Secreto” (PIRES, 2021). O tema repercutiu amplamente na imprensa brasileira e, logo em seguida, três partidos políticos (Cidadania, PSB e PSOL) impetraram, em 06 e 07 de junho de 2021, arguições de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) no Supremo Tribunal Federal (STF) requerendo a declaração de inconstitucionalidade do indicador de resultado primário (RP) nº 9 (despesa discricionária decorrente de emenda de relator-geral, exceto recomposição e correção de erros e omissões) da Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2021.

Uma das alegações centrais das ADPFs é a de que as emendas de relator, que não possuiriam assento constitucional expresso e que seriam destinadas apenas a correções e ajustes técnicos no orçamento, teriam sido desvirtuadas de sua função acessória, para se prestarem à inclusão de novas programações no orçamento.

Ademais, outras relevantes questões – que não se prendem à adequação técnica e regimental das emendas de relator em si mesmas – são apresentadas: i.  não observância de critérios legais ou técnicos de alocação; ii. arbitrariedade na escolha dos beneficiários da despesa pública; e iii. ausência de rastreabilidade das dotações (MORAU; GALUPPO, 2021). Esta segunda ordem de questões, portanto, refere-se, fundamentalmente, aos critérios políticos de destinação das referidas emendas e à ausência da transparência, accountability e rastreabilidade nos mecanismos adotados na distribuição dos recursos derivados de tais emendas.

Argumento que a questão do identificador de resultado primário (RP) 9 não está bem colocada. O RP 9 não é, em absoluto, a causa da problemática identificada. O RP 9 é, apenas e tão-somente, um marcador de programação orçamentária, desvirtuado de sua função principal de auxílio na apuração do resultado primário. Tal identificador não criou as emendas de relator-geral do PLOA e não foi o responsável pelos “problemas” surgidos com a utilização de tais emendas. As emendas de relator-geral do PLOA existem desde que a primeira Resolução do Congresso Nacional regulamentou o funcionamento da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO). Mais do que isso, existem desde que os primeiros pareceres preliminares dos PLOAs, que são o elemento concreto e efetivo de delimitação dos poderes e atribuições do relator-geral, delinearam as hipóteses constitutivas de tais emendas, fora das hipóteses de erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

Ademais, argumento que as alegações de impropriedade técnica ou legal na utilização das referidas emendas também são bastante frágeis, ante os dispositivos regimentais que regulamentam as hipóteses de cabimento das emendas de relator-geral. Há, propositalmente, uma remissão autorizativa para que tais hipóteses sejam apresentadas nos pareceres preliminares do PLOA.

Por outro lado, a reconstituição histórica permite comprovar que os pareceres preliminares, sobretudo no período recente, permitiram mudanças significativas, qualitativas e quantitativas, em relação ao perfil assumido pelas emendas de relator-geral. Há, efetivamente, um progressivo alargamento de competências enfeixadas pelo relator-geral do PLOA.

Argumento, ainda, que são os pareceres preliminares do PLOA que definem as regras do jogo orçamentário de forma concreta. As Resoluções da CMO apresentam delineamentos gerais quanto ao tema e não se prestaram, mesmo sob a égide da Resolução nº 2/95-CN, que procurou regulamentar e circunscrever a atuação do Relator-Geral do PLOA após os escândalos dos “Anões do Orçamento”, a evitar que tais emendas fizessem parte da cultura orçamentária brasileira, em sua fase congressual.

Tais mudanças também encontram-se situadas dentro de um contexto mais amplo em que se pode visualizar um esforço direcionado do Congresso Nacional para ampliação de suas prerrogativas, desde a edição da Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, que tornou obrigatória a execução das programações orçamentárias relativas às emendas individuais, até as mais recentes alterações constitucionais que ampliaram a obrigatoriedade de execução para as emendas de bancada e, ainda, estabeleceram o dever de execução das programações orçamentárias (Emendas Constitucionais nº 100, de 26 de junho de 2019, e nº 102, de 26 de setembro de 2019). Há indícios robustos de mudanças estruturantes na mecânica de funcionamento do presidencialismo de coalizão brasileiro.

Em apertada síntese, procuro evidenciar e comprovar os seguintes fatos constitutivos da mecânica operacional das emendas de relator-geral do PLOA, com base nas normas regimentais do Congresso Nacional do período de 2002 a 2021:

1) a ampla e rotineira utilização de tais emendas para além dos contornos estritos de correções de ordem técnica e legal;

2) a existência de previsões regimentais quanto ao cabimento de tais emendas, direta ou indiretamente, por intermédio de remissões expressas a normas complementares dos Pareceres Preliminares;

3) a tradicional vedação à apresentação de emendas de relator tendo por objetivo a inclusão de subtítulos novos, bem como o acréscimo de valores a dotações constantes do projeto de lei orçamentária, sempre encontrou várias exceções, expressamente consignadas nos Pareceres Preliminares, desde o Parecer Preliminar ao PLN nº 32, de 2001-CN (PLOA 2002);

4) as Resoluções da CMO apresentam delineamentos gerais e não se prestaram, mesmo sob a égide da Resolução nº 2/95-CN, que procurou regulamentar e circunscrever a atuação do relator-geral do PLOA após os escândalos dos “anões do orçamento”, a evitar que tais emendas fizessem parte da cultura orçamentária brasileira, em sua fase congressual;

5) os Pareceres Preliminares representam, concretamente, as reais regras do jogo orçamentário na fase congressual;

6)  progressivo alargamento de competências do Relator-Geral do PLOA, que podem ser tidas como decorrência de um maior protagonismo do Congresso Nacional no trato com as questões orçamentárias e que se amplia desde a edição da Emenda Constitucional nº 86, de 2015.

Para saber mais

Este texto é uma síntese dos argumentos desenvolvidos na monografia intitulada “As emendas de relator-geral do PLOA nas normas regimentais do Congresso Nacional: gênese, configuração e evolução histórica”, premiada na XI edição do Prêmio SOF de monografias, que discute a alegação central de impropriedade regimental de tais emendas, utilizando-se de uma reconstituição histórica das normas regimentais do Congresso Nacional (Resoluções da CMO e pareceres preliminares dos PLOAs) para que o referido tema possa ser avaliado sob perspectiva analítica mais ampla e, portanto, mais isenta.

A íntegra da monografia encontra-se disponível no seguinte endereço eletrônico: https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/6928

Referências

MORAU, Caio Chaves; GALUPPO, Renato Campos. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (com pedido de medida cautelar). Petição inicial. Brasília, 06 de junho de 2021.

PIRES, Breno. Orçamento secreto bilionário de Bolsonaro banca trator superfaturado em troca de apoio no Congresso. O Estado de S.Paulo, São Paulo, 08 mai. 2021. Disponível em: Acesso em: 14 set. 2021.

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