Luciana Stocco Betiol é professora da EAESP/FGV e coordenadora do programa de consumo e produção sustentáveis do Centro de Estudos em Sustentabilidade (GVCes) da EAESP/FGV. Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes é professor da EAESP/FGV e pesquisador do Departamento de Gestão Pública da EAESP/FGV
O Poder Público possui um papel fundamental na indução de transformações na Sociedade. Respondendo a própria demanda das pessoas, o Estado tem a capacidade de fomentar novas políticas, modificando de forma positiva o processo produtivo, com a inclusão de tecnologias mais limpas. No entanto, a atuação da administração pública pode e deve ir além da regulação. Governos podem ser eles mesmos agentes da sustentabilidade.
Os últimos anos foram caracterizados por um forte ativismo do governo na economia, sobretudo, via desoneração de tributos e o crédito barato direcionado via BNDES. A despeito da grande disputa sobre a validade de tais políticas, certamente, um instrumento de modernização da economia, mais barato e muito poderoso, não recebeu a mesma atenção do governo federal.
As compras públicas representam, em média, entre 18% (em países da OCDE) e 30% do PIB nacional (em países em desenvolvimento), sendo que no Brasil as aquisições governamentais representaram 21,5% do PIB nacional segundo dados do IBGE de 2012. Uma proporção em permanentemente crescimento, em virtude das demandas crescentes enfrentadas pelo setor público. Considerado o seu grande poder de compra, há um potencial relevante, em atuar como agente de transformação rumo a um desenvolvimento sustentável.
Se a discussão até pouco tempo atrás se limitava à legalidade da inserção de atributos de sustentabilidade nas compras públicas, passamos agora para o "como" fazer, em razão da obrigatoriedade de inserção de sustentabilidade nas compras públicas, em especial a partir de 2009, provocando o aplicador da norma a buscar ferramentas técnicas de suporte à tomada de decisão.
A partir da publicação da Política Nacional de Mudanças do Clima (2009), em que houve expressa menção às compras públicas sustentáveis como instrumento para que o poder público pudesse cumprir com os objetivos da norma, uma mudança de posicionamento ao tratar o instituto das compras públicas entrou em vigência.
Não que já não houvesse regramento jurídico que desse suporte aos gestores públicos para realizarem compras sustentáveis, partindo da Constituição Federal de 1988, mas a explicitação dessa função extra-aquisição das compras ficou mais latente, e o tema não mais saiu da agenda nacional.
De lá para cá outras normas gerais que tocam nessa nova função das compras públicas foram publicadas, como a Política Nacional de Resíduos Sólidos (2010), a Lei do Regime Diferenciado de Contratações, elaborada especificamente para contemplar mais agilidade às aquisições da Copa de 2014 e das Olimpíadas de 2016, e em especial a alteração do artigo 3º da Lei 8.666/93 (2010), que inseriu, entre os seus objetivos, o desenvolvimento nacional sustentável. Por fim, na administração pública federal, o decreto de 2012 que regulamentou o artigo 3º da Lei 8.666/93.
Com essa nova musculatura legal e o movimento mandatório da temática, diversos órgãos públicos, dos mais diversos poderes, passaram a normatizar a questão a partir de 2010. Para se ter uma ideia da velocidade com que o tema vem ganhando espaço, apenas no mês de março de 2015, dois grandes atores públicos elaboraram novas resoluções no tema das compras públicas sustentáveis. O TCU, por meio da resolução 268/2015, e o Conselho Nacional de Justiça, por meio da resolução 201/2015.
Ainda que o sistema de controle interno brasileiro não seja hierárquico, de forma que os Tribunais de Contas estaduais possuem total independência em relação ao TCU, o sinal de Brasília foi bem claro no sentido da adoção de novos padrões de compra, permitindo com isso a administração pública em nível subnacional se tornar um importante agente fomentador de uma sociedade mais sustentável.
Assim, esclarecido o porquê fazer compras públicas sustentáveis, retornamos ao questionamento anterior, o de como fazer, e é nesse momento que o conceito de ciclo de vida do bem (produto ou serviço) ganha grande importância, sendo apontado nas normas acima mencionadas como ferramenta de suporte à tomada de decisão.
Somente na Política Nacional de Resíduos Sólidos, a expressão "ciclo de vida do produto" é mencionada mais de 20 vezes, apontando o estimulo à elaboração de estudos de Avaliação de Ciclo de Vida (ACV) como um de seus objetivos (art. 7º, XIII).
E não poderia ser diferente com os dois novos regramentos mencionados: na resolução do TCU, o pensamento do ciclo de vida é conceituado, apontado como diretriz e fomenta-se o estudo a partir do ciclo de vida do produto/serviço. Trata-se de um importante exemplo para o aprimoramento do entendimento dos Tribunais de Contas encarregados de fiscalizar estados e municípios. Na Resolução do Conselho Nacional de Justiça, menciona-se expressamente o estudo e o levantamento de alternativas no mercado considerando o ciclo de vida do produto.
A demanda por esses estudos, como visto, está posta. A obrigação do poder público de usar a ferramenta também está dada, visando a aquisição mais vantajosa para a administração, fugindo de um olhar restrito para o menor preço e buscando o melhor preço.
Em linhas gerais, é preciso superar o entendimento de que o melhor negócio, o que é esperado na Lei Geral de Licitações, a Lei n° 8.666/93, equivale apenas ao menor preço imediato. Inúmeros fatores compõe o custo total de um produto adquirido, incluindo, desde a sua manutenção ao seu descarte. É fundamental, portanto, incluir todos esses fatores, permitindo com isso aproximar-se mais do que é realmente a melhor opção para o Estado e, logo, para a sociedade.
Uma ilustração simples é a aquisição de uma bomba d´água. O menor preço no curto prazo pode camuflar um custo mais elevado de operação relacionado ao consumo energético. Do mesmo modo, a duração do equipamento e o ônus do comprador no fim do período útil do equipamento também precisam ser incorporados aos cálculos. Somente assim, o preço real do equipamento poderá ser estimado, permitindo não apenas uma aquisição mais sustentável, mas, antes de tudo, uma licitação mais justa com quem entrega um produto melhor.
Apesar dos recentes avanços, os desafios ainda são muitos. De um lado, é fundamental engajar o setor privado a dar publicidade aos impactos de seus produtos, mediante a aplicação da ferramenta da ACV, o que também os obrigará a repensar seus processos produtivos sendo mais eficientes e menos impactantes, num ciclo virtuoso de melhora do que vem sendo ofertado.
De outro lado, passa ser essencial capacitar o gestor público a olhar com outros olhos suas aquisições, numa lógica de pensamento mais abrangente, mais próxima do verdadeiro custo do produto. Assim, é preciso atentar desde aspectos de extração de matéria prima, até o impacto no descarte final do bem a ser comprado, demandando essas informações do setor produtivo. Essa demanda terá o condão de mobilizar a execução de estudos, a formação de bancos de dados regionalizados, e a rotulagem ambiental.
Inequivocamente, a adoção de tais práticas pelo Poder Público fomentará sua disseminação em toda a economia, tornando o país mais eficiente, mais sustentável, tornando-o mais próximo do ideal de desenvolvimento que esperamos do Brasil.
