A saída dos escombros fiscais

A saída dos escombros fiscais

REDAÇÃO

12 de agosto de 2020 | 11h33

João Villaverde, é doutorando em Administração Pública e Governo pela FGV-SP. Foi pesquisador visitante na Universidade de Columbia (Nova York) e é autor do livro-reportagem “Perigosas Pedaladas” (Geração Editorial, 2016), sobre a crise das pedaladas fiscais e o impeachment de Dilma Rousseff.

 

Resenha ao livro “Contas Públicas no Brasil” (IDP/Saraiva, 418 páginas), que será lançado nos próximos dias. Os organizadores da obra, os economistas Felipe Scudeler Salto e Josué Pellegrini.

 

Quando a pandemia terminar, os escombros serão reveladores. As autoridades públicas e políticas que fizeram pouco caso do vírus, atuando para reduzir a prevenção e a transparência, devem arcar com as consequências, criminais e eleitorais. Enquanto isso, o país estará diante de um quadro extremamente delicado no tocante às contas públicas.

Milhões de brasileiros e brasileiras demandam melhores serviços públicos, sejam eles políticas sociais compensatórias, escolas mais eficientes, hospitais mais equiparados, transportes seguros e ágeis, o que for. Enquanto a demanda por políticas públicas tende a aumentar sensivelmente, a capacidade dos gestores nacionais e subnacionais de atenderem estará dramaticamente comprometida: a rigidez orçamentária reduz a margem de manobra, ataca a criatividade e inibe inovações. Ao mesmo tempo, a dívida pública estará entre as mais elevadas de todos os países de renda per capita semelhante ao Brasil.

O que fazer?

Este texto oferece uma resenha ao livro “Contas Públicas no Brasil” (IDP/Saraiva, 418 páginas), que será lançado nos próximos dias. Os organizadores da obra, os economistas Felipe Scudeler Salto e Josué Pellegrini, parecem alfaiates diante da ruína fiscal: apresentam um livro preciso, em momento oportuno.

Seja você um estudante de Economia, do Direito (especialmente Administrativo, Constitucional e Financeiro), do campo de Públicas (administração, gestão e políticas) ou de Jornalismo, ou mesmo se for um cidadão curioso com o estado das coisas no país, “Contas Públicas no Brasil” tende a te capturar.

São 15 capítulos e, embora os organizadores não avisem, vale o alerta: exceto o primeiro capítulo, não é preciso ler os seguintes (do 2 ao 15) na ordem apresentada. É perfeitamente possível que o leitor comece pelos capítulos que tratam de temas de interesse mais urgente (como reforma administrativa, financiamento de educação e saúde, monitoramento de políticas públicas, teto de gastos) ou específico ao interesse de cada um.

O primeiro capítulo estabelece o tom geral. Escrito por Bráulio Borges, um dos mais inquietos economistas brasileiros, o capítulo percorre um tema premente no debate que surgirá tão logo a pandemia fique para trás: o Estado brasileiro ficou grande demais ou pequeno demais? Pois é, por mais que o incauto busque respostas simples e erradas, como os clichês repetidos por quem não estuda (seguidores de seitas como o Instituto Mises, de um lado, ou do neostalinismo, de outro), o que se espera é um Estado eficiente e eficaz.

Uma combinação de trechos que dá o caminho:

Desigualdade de resultados sempre irá existir, já que os indivíduos apresentam diferentes graus de aversão ao risco. Mas todos deveriam partir do mesmo ponto e desenvolver suas atividades sob a mesmas condições e “regras do jogo”. O Estado brasileiro, nesse aspecto, é pouco eficaz em promover esse nivelamento (level the playing field), o que acaba perpetuando a péssima desigualdade de renda e riqueza que nos acompanha há muito tempo – algo que tem efeitos deletérios sobre a coesão social e, portanto, sobre a estabilidade política e mesmo sobre a capacidade de aprovação de reformas modernizantes (…) Com efeito, é preciso reformar – e não abandonar – o Estado de bem-estar social, de modo a lidar com esses novos desafios que vêm se colocando, bem como corrigir os “desvios de finalidade” gerados pela captura do Estado por algumas corporações e mesmo por alguns interesses do setor privado.

Então, concluída a leitura do capítulo 1, o leitor que se aventurar por “Contas Públicas no Brasil” poderá percorrer o caminho que desejar. Este resenhista sugere subverter a ordem e seguir o seguinte mapa de leitura: primeiro bloco consistindo nos capítulos 14 (de Rebeca Regatieri), 6 (de Pedro Jucá Maciel e Guilherme Ceccato), 5 (de Pedro Fernando Nery) e 9 (de Ana Carla Abrão).

Rebeca trata de um tema crucial, a avaliação de impacto das políticas públicas. Para saber se o Estado gasta muito ou pouco, bem ou mal, é preciso, antes, ter clareza sobre se os objetivos assumidos pelas políticas são atingidos adequadamente. Um exemplo que salta aos olhos é o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies). De 2010, quando custou R$ 1,9 bilhão, a 2016, quando o Fies sugou R$ 32,3 bilhões em dinheiro público, o programa não teve nem a mais simples avaliação de sua eficácia. “Apenas em 2018 definiu-se que indicadores básicos seriam monitorados. Não se tratou de nada muito complexo, o mínimo que já deveria ser feito”, escreve ela. É assustador.

Já Pedro Jucá Maciel e Guilherme Ceccato destrincham as políticas sociais brasileiras. Uma a uma. Esse extensivo trabalho tem o óbvio foco de trazer transparência e informação ao leitor, de forma a posicioná-lo diante das possibilidades. A tabela 1 (na página 158) é primorosa neste sentido.

Fica claro, ali, que o país conseguiu implantar um sistema de proteção social à população idosa a partir da Constituição de 1988, sendo eficaz em reduzir a vulnerabilidade desse segmento social, com indicadores superiores até de países desenvolvidos. Por outro lado, o agigantamento da seguridade social previdenciária tem como outro lado da moeda a compressão de gastos em outras áreas. Entre as crianças brasileiras, por exemplo, um terço vive com renda menor que 50% do rendimento médio da população.

Isto nos leva ao capítulo de Pedro Fernando Nery, que se notabilizou recentemente no debate previdenciário. Colunista cá do Estadão, Nery abre seu texto mostrando a realidade: em 2019 (que parece distante no tempo, mas, vejam só, foi o ano passado), nada menos do que 59% de toda a despesa primária federal foi canalizado para a Previdência. Isso, evidentemente, indica que todo o resto (tudo!) ficou espremido nos 41% restantes. Sem uma reforma, a Previdência ocuparia 80% de todas as despesas primária já em 2026.

Nery apresenta os dados da reforma afinal aprovada pelo Congresso meses atrás e o capítulo de Nery serve tanto de convite para estudos adicionais pelo leitor quanto de inquietação com o presente: dado que o Congresso excluiu Estados e municípios da reforma, cabe aos governadores e prefeitos aprovarem as suas próprias reformas.

Pois um rápido parêntesis aqui, a título de complementação: enquanto a maior parte de governadores foi ágil e eficiente (do gaúcho Eduardo Leite, tucano, ao maranhense Flávio Dino, comunista), alguns poucos ficaram em estado letárgico. A inépcia, aliás, tem um padrão bolsonarista: os governadores de Minas (Romeu Zema, do Novo) e do Rio (Wilson Witzel, do PSC), por exemplo, só foram apresentar as primeiras ideias dias atrás. Zema e Witzel assistiram a todo o ano de 2019 passar e todo o primeiro semestre de 2020 também, sem que uma única proposta (proposta!) fosse apresentada. Fecha parêntesis.

Falando em inépcia, a urgente e fundamental reforma administrativa do setor público continua ignorada pelo governo federal. Se o leitor ainda tem dúvidas quanto à necessidade desta reforma, o capítulo de Ana Carla Abrão é mandatório. O gráfico 5, na página 240, é uma joia, fruto de rigoroso trabalho: Ana Carla abriu as contas de Estados e municípios e organizou quanto se efetivamente gasta com servidores (dado que muitos governadores, com anuência de seus tribunais de contas, concedem benefícios fixos a uma parcela de seus funcionários, notadamente no Judiciário, sem chamar de “salário”, o que dificulta a análise). Vale se deter no gráfico e no texto.

Ana Carla apresenta propostas, que vão da regulamentação da importante Reforma do Estado proposta e aprovada pelo então ministro Bresser-Pereira no governo FHC em 1998, até a necessárias modernizações.

Percorrida esta rota sugerida pelo resenhista, o leitor de “Contas Públicas no Brasil” pode, agora, buscar um respiro. Indico, então, este trio de capítulos: 3 (de Felipe Salto), 10 (de José Roberto Afonso e Kleber Pacheco de Castro) e 11 (dos organizadores, Salto e Pellegrini).

Estes são capítulos que buscam posicionar o leitor leigo em temas áridos: o que são receitas públicas, o que é a dívida pública, como pesquisar, como entender a nomenclatura e como pesquisar. Caem como uma luva para estudantes de graduação (de qualquer área), desde que minimamente interessados no funcionamento macro do Estado.

Afonso (um dos grandes economistas brasileiros, menos conhecido do grande público do que deveria) e Castro apresentam o nosso distorcido sistema tributário: regressivo (o pobre paga proporcionalmente mais impostos do que os ricos) e complexo.

Salto e Pellegrini apresentam uma foto precisa do momento da dívida pública imediatamente anterior à pandemia. Quando os escombros da crise estiverem diante de nós, este capítulo servirá de alerta: voltar ao patamar pré-COVID não será necessariamente uma vitória, dado que o quadro já não era confortável.

Aliás, é preciso que se diga: Salto e Pellegrini são integrantes da Instituição Fiscal Independente (IFI), uma das poucas conquistas institucionais da dramática crise econômica do fim do governo Dilma Rousseff, que desembocou no impeachment da presidente. A IFI é uma instituição que presta enorme serviço à sociedade brasileira e seu papel de “cão de guarda” deve ser ampliado nos próximos anos. Dela fazem parte também Alexandre Andrade e Rafael Baccioti, autores do capítulo 2 (que traz competente revisão da bibliografia sobre multiplicadores fiscais no Brasil) e o economista Daniel Couri.

Salto, que também é colunista do Estadão, é o diretor-executivo da IFI desde sua criação, já tinha organizado um importante livro (“Finanças Públicas”, com Mansueto Almeida, 2016, que resenhei na época do lançamento).

Mas o que a IFI faz que o TCU já não fazia ou que o conselho fiscal previsto há vinte anos na Lei de Responsabilidade Fiscal poderia fazer? Se o leitor, interessado em institucionalidade pública, quiser, obterá uma resposta no ótimo capítulo de Leonardo Ribeiro (cap. 13). Essa discussão está entre as páginas 353 e 355.

A miríade de gastos, transferências constitucionais, relações entre entes federados, bondades em forma de subsídios concedidas a grupos específicos e o teto de gastos são temas complexos e desconfortáveis para a classe política (e também o setor privado!) e que, claro, também estão no livro. Me refiro, aqui, aos capítulos 4, de Marcos Mendes, 8, de Josué Pellegrini, e 12, de Guilherme Tinoco.

O capítulo de Mendes trata do federalismo. Ele mostra como o risco fiscal é ampliado por decisões judiciais (como o repetido favorecimento pelo STF da leniência de entes subnacionais) e pelo desenho pobre dos incentivos institucionais na relação entre a União e Estados e municípios. A tabela na página 122 é preciosa: agrupa todas as renegociações entre os entes realizadas nos últimos 40 anos.

Já Pellegrini trata dos gastos tributários e dos subsídios. Concedidos com pouca (se alguma) avaliação de impacto, esses benefícios tributários embutem grande deterioração fiscal, são rígidos e pouco aprimorados. Aposto com o leitor desta resenha que esta será uma discussão quente já em 2021…

Aliás, o aprimoramento do planejamento orçamentário de médio e longo prazo será necessário quando se trata de revisão de gastos tributários (o capítulo 15, de Dayson Pereira Bezerra de Almeida e Paulo Roberto Simão Bijos, se insere aqui).

Como fazer caber tudo isso no Orçamento federal e além disso atender a emenda constitucional do Teto de Gastos? Se você, leitor, está atento ao debate que ocorre neste momento no Brasil, já sabe que os economistas estão já cerrados em fileiras. O capítulo de Tinoco, especialista em contas públicas e voz ativa neste debate, dá ao leitor uma visão geral e serve de convite para leituras adicionais nas referências bibliográficas.

Por fim, leitor, guardei aquele capítulo que deve ser lido por todos, sem exceção: o capítulo 7, de Náercio Menezes Filho. Ele mostra como a redemocratização, a Constituição de 1988 e a sucessão de políticas públicas desde então (o SUS, o Plano Real, o Fundef e depois o Fundeb, o Bolsa Família) foram fundamentais para superar o entulho econômico, social e institucional legado pela trágica ditadura militar.

Ele defende opções feitas no período entre 1985 e 2018, como a vinculação constitucional de recursos para saúde e, principalmente, para a educação:

O problema é a captura de recursos públicos por parte das elites locais. Esse fenômeno, descrito em vários artigos acadêmicos importantes em economia e ciência política, faz com que uma parte significativa dos recursos públicos, que deveriam ser aplicados para beneficiar a maioria da população com educação e saúde pública, por exemplo, seja desviada (capturada) pela elite local para políticas que a beneficiam. A maioria dos municípios brasileiros, que têm desigualdade extrema, elite coesa e população pouco instruída, é o palco ideal para que esse tipo de captura ocorra, pois os membros da câmara muitas vezes representam os interesses das elites locais (…) Vale notar que o progresso recente nas áreas com recursos vinculados foi bem maior do que nas áreas em que não havia vinculação, como saneamento básico, por exemplo.

Relevante notar que foram as ditaduras (de Vargas, entre 1937 e 1945; e a militar, entre 1964 e 1985) que implementaram reformas constitucionais para reduzir a vinculação.

Além da defesa de algumas opções importantes de políticas públicas, Naércio aponta críticas pertinentes quanto a qualidade (o passo seguinte à inclusão), apresenta cases de sucesso inquestionável (como os indicadores educacionais em Sobral, no Ceará) e testa sugestões de aprimoramento.

“Contas Públicas no Brasil” chega em hora dramática da vida nacional, com uma crise sanitária de enormes dimensões, descaso político (especialmente concentrado no Executivo federal), testes preciosos em andamento (como a renda básica emergencial, fruto de enorme esforço da sociedade civil e do Congresso Nacional), mas grande deterioração da já combalida situação fiscal.

Hora de arregaçar as mangas para encarar o que está pela frente.

Comentários

Os comentários são exclusivos para assinantes do Estadão.

Tendências: