A República e o “complexo de Jekyll e Hyde”

A República e o “complexo de Jekyll e Hyde”

REDAÇÃO

15 de abril de 2019 | 12h10

Rafael Rodrigues Viegas, mestre em Ciência Política pela UFPR. Doutorando em Administração Pública e Governo pela FGV – EAESP.

O Ministério Público (MP) da Constituição Federal de 1988 (CF-88) foi elevado à categoria de órgão de controle externo da administração pública brasileira por excelência. Para tanto, o constituinte conferiu-lhe autonomia funcional e administrativa e, em termos operacionais, reuniu no mesmo órgão atribuições coletivas e criminais. Foi reduzida a suscetibilidade de ingerência externa no MP e, além disso, prerrogativas como vitaliciamento, inamovibilidade e, principalmente, independência funcional, antes restritas à magistratura, reforçam a atuação discricionária de procuradores e promotores de justiça.

O que subsiste de controle formal sobre o MP reside na definição do seu orçamento e na escolha do chefe da instituição. Limitando-se ao Ministério Público da União (MPU), o orçamento, como se sabe, é encaminhado pelo Executivo ao Legislativo e passa por votação no Congresso Nacional. A escolha do chefe do MPU, o Procurador-Geral da República (PGR), também é um processo decisório que envolve Executivo e Legislativo obrigatoriamente.

Afora orçamento e definição do chefe, o MP depende, ainda, do Executivo e do Legislativo para que leis sejam aprovadas e instrumentalizem a atuação de procuradores e promotores de justiça. Nos últimos anos, o que não faltou foi legislação favorável à atuação do MP, a exemplo da Lei Anticorrupção de 2013. Evidente que, quando o MP opta pelo caminho judicial, sofre controle do Poder Judiciário.

No caso do MPU, até 2002, o seu orçamento cresceu pouco, acompanhando a evolução do Tribunal de Contas da União (TCU), e o PGR foi escolhido pelo Executivo entre integrantes da carreira do Ministério Público Federal (MPF), um dos ramos do MPU. Entrementes, a partir de 2003, ocorreram duas mudanças com reflexos para a autonomia do MPU. Foi o início de um forte crescimento do orçamento do órgão, divergindo do padrão visto nos anos anteriores. Como não bastasse, o PGR passou a ser indicado pelo Executivo atendendo aos burocratas que compõem a carreira do MPF.

Para ficar no Plano Real, o orçamento do MPU era algo em torno de 200 milhões de reais em 1994. Em 2002, não chegou a 1 bilhão. De 1994 a 2002, reitera-se, os reajustes orçamentários foram mantidos em sintonia com a variação do orçamento do TCU. Em 1994, o orçamento do TCU era algo em torno de 66 milhões, ao passo que chegou perto de 500 milhões de reais em 2002. Dentro do sistema de justiça, o orçamento do Supremo Tribunal Federal (STF) seguiu o mesmo ritmo de crescimento do MPU e do TCU nessa época entre 1994 e 2002.

O crescimento do orçamento do MPU foi muito acima da média dos orçamentos do TCU e do STF entre 2002 e 2012. Em 2012, o orçamento do MPU bateu na casa dos 4 bilhões de reais. Atualmente, em 2019, está em 8 bilhões, o do TCU em 2 bilhões e o do STF em 700 milhões de reais. Olhando para as contas do Executivo, há forte correlação entre a variação positiva do orçamento do MPU e o do Ministério da Educação e do Ministério da Saúde desde 2003. Dito de outro modo, os números revelam que o crescimento do orçamento do MPU foi compatível com o destinado aos setores mais relevantes para a sociedade brasileira.

Sem se olvidar da outra ocorrência destacada, na escolha do PGR o Executivo passou a respeitar eleição simbólica feita pela Associação Nacional dos Procuradores da República (ANPR) no ano de 2003. A ANPR é a associação representativa dos interesses da classe e consulta procuradores da república para formular uma lista tríplice com os nomes dos mais votados e sugeri-los ao Presidente da República. Antes, embora tenha encaminhado essa mesma lista, a ANPR não obteve sucesso em que o Presidente da República aderisse a tal constrangimento.

O chefe do MPU é legitimado a propor no STF ações diretas de inconstitucionalidade, representar pela intervenção federal nos Estados e no DF, além de propor ações penais públicas e cíveis. No Superior Tribunal de Justiça (STJ), o PGR pode representar pela federalização de casos de crimes contra os direitos humanos e ação penal. As hipóteses de “foro privilegiado” perante o STF e o STJ dão o tom da relevância do PGR aos interesses políticos em jogo.

Depois de 2003, os governos que se seguiram indicaram os mais votados da lista da ANPR para PGR, sendo que Michel Temer, atendo-se à lista também, indicou a segunda mais votada pela classe, Raquel Dodge. Aliás, aproxima-se do fim o mandato da única mulher a ocupar o cargo na história do órgão.

Fato é que a CF-88, ainda vigente, não exige que a variação do orçamento de um órgão público siga determinado índice (IGP-OG ou IPCA), nem que esteja atrelado a outro órgão com funções semelhantes. Não há, outrossim, determinação constitucional para que o Executivo se oriente pela lista tríplice da ANPR para escolher o PGR.

Nesse quadro, pode-se dizer que o desenho institucional do MP da CF-88 resultou de preferências políticas que convergiram na Assembleia Nacional Constituinte. No mesmo sentido, o seu tamanho e capacidade operacional atuais parecem ter relação com a conjuntura política, comparando o antes e o depois de 2003. Sim, política – aquilo que se faz quando almeja poder. No caso dos órgãos de controle brasileiros, seja o MPU ou TCU, o seu poder pode ser dimensionado muito por sua autonomia, ou seja, a capacidade de exercer controle sobre a administração pública ainda que contra eventual resistência desta.

Portanto, se o Executivo e o Legislativo mantiverem os níveis de crescimento orçamentário do MPU e a escolha do PGR respeitar a lista tríplice da ANPR no ano de 2019, conforme passou a ocorrer a partir de 2003, inegavelmente estarão conferindo autonomia ao MP e, por conseguinte, mais poder ao órgão.

Não se sabe ao certo como a atuação de poderosos órgãos de controle afeta regimes democráticos, porquanto o controle traz custos e benefícios que repercutem mais ou menos no sistema político. Ocorre que, em analogia ao personagem principal da ficção escrita pelo escocês Robert Louis Stevenson no século 19, “O Médico e o Monstro”, para fins de cálculos quanto aos custos e benefícios de qualquer controle, o risco de conviver ingenuamente com “Jekyll” era o de que ele e “Hyde” sempre foram a mesma pessoa.