Vitor Boaventura, é advogado, sócio de Ernesto Tzirulnik Advocacia - ETAD. Membro do Instituto Brasileiro de Direito do Seguro (IBDS) e da Associação Brasileira de Juristas pela Democracia (ABJD). Mestre em Regulação pela London School of Economics and Political Science (Reino Unido), é Secretário do Grupo de Trabalho de Supervisão Estatal de Seguros da Associação Internacional de Direito do Seguro (AIDA)
O Brasil aposta em uma abordagem baseada na orientação privada para a gestão e execução dos projetos de infraestrutura, através da adoção de um amplo programa de privatizações, concessões, e parcerias público-privadas (PPPs). Entre os objetivos dessa abordagem se encontra não apenas a ampliação da qualidade e da eficiência dos investimentos públicos em infraestrutura, mas, o fortalecimento dos incentivos para a captação de investimentos privados nesses projetos. Essa compreensão torna imprescindível, no entanto, a incorporação de outras soluções para o gerenciamento e o monitoramento de riscos e o desenvolvimento de alternativas para a geração de dados sobre a execução desses projetos.
Caso as autoridades de fiscalização e controle tivessem à sua disposição uma base de dados com informações detalhadas sobre o estado da execução de obras, poderiam acompanhar a evolução dos trabalhos e fiscalizar a atuação dos agentes privados com maior acuidade, orientando a sua atuação de maneira preventiva e exercendo o controle repressivo com efetividade ainda maior. Uma ferramenta de geração e processamento de dados de obras públicas seria um incremento relevante, tanto no evitar do cometimento de ilícitos, quanto no evitar da materialização de riscos e paralisação dos trabalhos. Com resultado, os investimentos em infraestrutura seriam amortizados e os seus efeitos positivos para a economia e a sociedade seriam mais rapidamente aproveitados pela população.
Essa discussão, no entanto, pressupõe o enfrentamento da seguinte questão: como gerar dados sobre a execução de obras e garantir a sua credibilidade? Uma possibilidade que guarda harmonia com a abordagem governamental para o setor de infraestrutura se encontra no seguro de obras públicas, tecnicamente denominado seguro garantia de execução do contrato na modalidade segurado-setor público ou, conforme a sua nomenclatura nos Estados Unidos, performance bond. Esse seguro funciona como uma ferramenta de governança dos contratos administrativos de obra, e traz consigo a oportunidade de geração de dados sobre a execução de obras públicas.
A performance bond é contratada pela parte que irá executar o serviço em benefício daquela parte contratante. A Administração Pública será beneficiária da performance bond contratado pela empresa de infraestrutura para a realização da obra ou de uma de suas frentes. Nesse contrato de seguro, o segurador guarda um dever de controle do risco, e o monitoramento da evolução desse risco na medida em que o projeto cuja execução começa a ser executado é chave, na perspectiva seguradora, para mitigar as consequências patrimoniais do sinistro. No Brasil, a performance bond tende a ser cada vez mais utilizado como garantia das obrigações dos agentes privados nos contratos administrativos de obra, e como parte dos programas de concessões e privatizações. Portanto, o que se afigura no horizonte é uma janela de oportunidade a ser explorada para a coleta de dados sobre a execução de obras públicas pelos seguradores, que poderiam alimentar um de banco dados sobre o andamento de cada uma dessas empreitadas.
Os seguradores, que dispõem de conhecimento técnico e expertise para avaliar e acompanhar esses riscos poderiam tornar-se aliados do Estado na captação desses dados e no seu reporte, criando-se assim o banco de dados públicos sobre os projetos garantidos pelo seguro. Esse acompanhamento do risco durante a execução de projetos é, atualmente, uma prática pouco difundida no setor de seguros, embora guarde em si a possibilidade de redução da sinistralidade e, consequentemente, aumento dos lucros. Caso exigida por lei ou ato administrativo regulamentar, a obrigação seguradora de alimentar os bancos de dados nacionais sobre as obras cuja obrigação do tomador é objeto de garantia de performance bond poderia disseminar uma cultura de monitoramento e fiscalização de projetos pelas seguradoras, em prática que já se consolidou nos Estados Unidos, por exemplo.
Aos dados poderia ser dada ampla publicidade e transparência, permitindo-se que sejam acessados pelas agências reguladoras e demais autoridades de fiscalização e controle, como os Tribunais de Contas nos Estados e o da União, assim como o Ministério Público e o poder Judiciário, além de universidades e institutos de pesquisa. A propósito, entrou em vigor no último dia 3 de novembro, o Sistema de Registro de Operações (SRO), que passou a ser obrigatório para todas as empresas que comercializem seguro garantia, sendo que todas as operações de seguro irão aderir ao SRO até o ano de 2023, o que é certamente significativo para a digitalização do setor e a transparência de suas operações.
O SRO poderia ser aproveitado, ou o aprendizado da SUSEP com a ferramenta ser aplicado em iniciativa similar voltada para a criação de um banco nacional de dados públicos sobre os projetos de obras públicas, sua contratação e execução a ser alimentado pelos seguradores e intermediários por eles contratados para realizar o acompanhamento de obras e alimentar a base de dados. A criação do SRO, assim como a proposta de utilização do seguro para alimentação de banco de informações sobre a execução de obras garantidas com performance bond certamente contribuiriam para o aprimoramento dos atuais paradigmas de contratação e gestão dos projetos de infraestrutura, e teria um efeito simbólico importante como marco na modernização e no comprometimento do país com a agenda internacional de transparência na gestão de obras de interesse público.
Esses incrementos poderiam, ainda, auxiliar o Brasil conquista da pretendida vaga na OCDE, haja vista que os históricos e longevos problemas do país em matéria de governança são um dos entraves ao seu ingresso na OCDE. Não custa lembrar, apenas para citar um exemplo, a demora do Brasil em aderir ao Tratado sobre Compras Governamentais da Organização Mundial do Comércio (Agreement on Government Procurement - WTO), do qual participam a maioria dos países da OCDE. A Colômbia e o Chile, por exemplo, ambos vizinhos sul-americanos que já integram a OCDE, submeteram um pedido à OMC para se tornarem observadores do tratado em 1996 e 1997, respectivamente, enquanto o Brasil só o fez em outubro de 2017. O país carece de informações e inteligência e de eficiência na gestão dos investimentos estatais em infraestrutura, e não tem mais tempo nem recursos a desperdiçar: é hora de agir, com criatividade e inteligência.
