Marcus Vinicius de Azevedo Braga, Doutor em Políticas Públicas (UFRJ).
Anda na moda nas discussões da qualidade dos trabalhos dos órgãos de controle externo, como os tribunais de contas, bem como os de controle interno, como as controladorias e auditorias gerais, a ideia de se mensurar os benefícios à sociedade advindos do desenvolvimento de suas atividades, como uma medida de sua eficiência, e até de justificativa de sua existência. Trata-se de uma forma de meta avaliação desses órgãos, com metodologias e conceitos próprios, como os benefícios financeiros, traduzidos pela recuperação de recursos oriundos de multas, impedimento de transações irregulares ou ressarcimento de despesas impugnadas; ou ainda, os chamados benefícios não financeiros, nos quais a ação dos órgãos de controle resulta na melhoria da eficácia e da eficiência da gestão. No presente texto a abordagem será outra, ainda que não seja oposta a essa, mas tão somente complementar.
Interessa, no presente texto, em uma discussão oriunda da Tese de Doutorado defendida pelo autor em 2019, no Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento (PPED/IE/UFRJ), de que forma a atividade dos órgãos de controle impacta negativamente a gestão. Uma discussão relevante, em especial pela centralidade dessa função pela recente ascensão do tema da corrupção, na esteira da chamada "Operação Lava Jato", em um contexto no qual o combate aos desvios deixa de ser uma discussão segmentada, esquecida nas reformas gerenciais da década de 1990, para ocupar um espaço de destaque, oscilando entre os conceitos extremos de "salvação da lavoura" e o de "apagão das canetas". Um bom controle, um controle adequado, é um pouco mais do que reaver recursos alocados ou propor salvaguardas. É medido também pela forma como ele impacta a implementação das políticas públicas, em uma tensão de um controlar que protege o atingimento dos objetivos, mas que também afeta esse mesmo processo de implementação, tornando-o mais oneroso pelo acréscimo de rotinas, normativos, emergindo assim uma relação a ser cuidada, da rede de implementação das políticas com a rede de accountability destas, que tem em si lógicas diversas.
Para tal, a pesquisa se serviu da Teoria dos Custos de Transação, em especial das ideias do vencedor do Prêmio Nobel de Economia em 2009, Oliver Williamson (1932-), e aplicou esse referencial na atuação da Controladoria-Geral da União-CGU na política educacional descentralizada para os municípios no período de 2005 a 2014, dentro do contexto federalista brasileiro, buscando identificar de que forma essa ação de promoção da accountability possa ser mais ou menos onerosa em relação ao processo de implementação.
Os custos de transação são os custos de coordenação da atividade econômica, oriundos, no caso em estudo, do arranjo adotado em uma determinada política, e são custos invisíveis, diluídos temporalmente, mas que importam no processo de implementação, em especial pela presença de atores que tem o poder de pelas suas recomendações imputar salvaguardas, que aumentam esses custos, como são os órgãos da chamada accountability horizontal (controladorias, tribunais de contas, ministério público etc.).
Essa teoria apresenta ainda os contratos no processo de implementação como incompletos, por conta de fatores como a racionalidade limitada dos agentes, o que exige ações de governança tanto em uma dimensão ex-ante como ex-post, ou seja, não basta desenhar a política, necessitando-se ações para monitorar e ajustar, o que se torna mais relevante em sistemas como o federalismo, no qual a autonomia dos atores é fundamental, o que demanda uma accountability que preveja a combinação de ações hierárquicas, com ações de ajuste autônomo, para que esses processos de desenho e monitoramento sejam menos onerosos.
A visão da Teoria dos custos de transação tem como central o fenômeno do oportunismo, ou seja, a manipulação de informações por uma das partes com a finalidade de se obter vantagens, em função das dificuldades de monitoramento ou definição das regras da outra parte. Uma ressignificação da ideia de corrupção trazida pela pesquisa, vista essa como um desvio de finalidade oriundo dessa atuação oportunista, e que tem a sua prevenção e seu combate por ações que limitam esses agentes, mas que geram também custos de transação, podendo nessa atuação adotar uma visão ensimesmada e descolada dos objetivos da política pública.
Esse oportunismo se faz mais preponderante por conta de determinados fatores, como a racionalidade limitada dos agentes, que não conseguem antever e processar todas as possibilidades, bem como pela incerteza e complexidade do ambiente, e ainda, pela possibilidade de aprisionamento da relação entre as partes, resultante da dificuldade de substituição. A presença desses elementos aumenta a possibilidade de oportunismo e impacta os custos de transação do arranjo da política, e a questão trazida na pesquisa é de que forma a ação do controle na promoção de salvaguardas para reduzir o oportunismo pode reforçar ou diminuir esse impacto, ao propor soluções concretas a serem inseridas nesse contexto. A pesquisa se deteve em analisar as ações de auditoria governamental no período, bem como as de promoção da transparência e do controle social, detendo-se a relatórios e normativos, em especial na forma como os problemas são considerados pela CGU e a natureza das soluções propostas, como mecanismos de caráter corretivo e pontual, mas também em um viés sistêmico e estratégico.
A pesquisa concluiu que o órgão de controle tem o potencial de impactar desnecessariamente os custos de transação da implementação das políticas quando: i) Atua na detecção de problemas e na proposição de soluções de forma desalinhada com a lógica do programa; ii) Não contribui na sua interação com a coordenação entre os diversos atores da rede de accountability; iii) Tem o seu foco em aspectos procedimentais e detalhes específicos, de forma descontextualizada com o espírito do programa, sem possibilidades de ajustes no decorrer da avaliação; iv) Não promove a circulação de boas práticas e soluções inovadoras, que fortalecem o arranjo de implementação e reforçam o aspecto preventivo; v) Não considera na raiz dos problemas a deficiência de capacidades estatais dos atores na implementação e a consequente dependência gerada; vi) Reduz a solução dos problemas para a orientação genérica dos atores, fundamentando esses problemas apenas no desconhecimento dos agentes no processo de implementação e não na carência de outras salvaguardas; vii) Não estimula a transparência e o controle social de forma sintonizada com os problemas detectados na gestão da política pública; viii) Exalta as irregularidades sem relacionar estas a uma dimensão estratégica e gerencial do programa, ocultando os problemas centrais do programa; e ix) Não delimita as responsabilidades dos atores avaliados no processo de implementação, desorientando o controle social no seu papel de cobrança dos implementadores da política. A discussão da pesquisa, que tem como mote a municipalização da política educacional, promove a reflexão sobre as atividades de accountability de forma geral, ao indicar a necessidade de se articular o uso de incentivos, mormente aqueles pelos processos de transparência, com ações mais diretivas, como recomendações frente a auditorias, alinhado aos objetivos da política, não em uma tentativa de autocontenção da função controle frente ao ativismo dos agentes controladores apenas, mas sim na proposta de uma integração, mantida a autonomia necessária, desta função ao processo de implementação, de forma complementar e equilibrada, considerando os impactos dessas ações.
Sem desconsiderar a importância de se medir os benefícios oriundos da atividade de controle, o que muitas vezes se dá apenas pela ótica desses órgãos, em uma lógica similar a ideia de retorno sobre os investimentos, tem-se, pela discussão posta, que um ressarcimento de recursos pode gerar outros custos esparsos e não identificados, com reflexos nas políticas, em um contexto que precisa ser considerado na valorização ou não do "bom controle", demandando uma visão mais integral da questão da probidade da gestão pública, e das estratégias adotadas.
O fato é que a corrupção, como o desperdício, é mais um dos entraves à gestão das políticas públicas, políticas estas que promovem o desenvolvimento e os direitos sociais na medida da sua efetividade. Não é uma apologia ao "rouba, mas faz", e sim uma ponderação de que a prevenção do delito importa também pelo seu impacto na gestão, evitando-se assim a autonomização da accountability, pois esses custos de transação gerados por esta são maiores ou menores, dependendo das estratégias adotadas, e esse ponto pode ser considerado no processo decisório de atuação dos órgãos de controle.
