A Ideia de Reforma Salarial do Governo e a implementação de políticas públicas: o “burocrata de aluguel” e o fim da qualidade do serviço público brasileiro

A Ideia de Reforma Salarial do Governo e a implementação de políticas públicas: o “burocrata de aluguel” e o fim da qualidade do serviço público brasileiro

REDAÇÃO

13 Março 2018 | 12h16

Antonio Sérgio Araujo Fernandes, Professor da Escola de Administração da UFBA; Francesco Bonelli, Professor da Escola de Administração da UFBA e Denílson Bandeira Coêlho, Professor do Instituto de Ciência Política da UnB

 

Pode-se afirmar que a administração pública enquanto área profissional tem sua origem no início do século XX, porém com um marco ainda no século XIX, a partir do texto manifesto publicado em 1887, pelo Presidente Woodrow Wilson, 1836-1924 (Wilson, Woodrow. The Science of Administration. Political science quarterly, v. 2, n. 2, p. 197-222, 1887), artigo publicado ainda quando este era professor de ciência política da Universidade Johns Hopkins. Nesse texto, ele clama pela criação da profissão de administrador público. Esse profissional seria responsável pela execução das leis, criadas pelo Poder Legislativo. Por isso, deveria a administração pública executiva ser uma atividade isenta do interesse político na ocupação de cargos e na delimitação dos processos e procedimentos técnicos necessários a seu ofício. Como considera Marta Farah (Farah, Marta. Public Administration and the Field of Public Policy Studies in the USA and Brazil. Journal of Comparative Policy Analysis, v. 16, n. 1, p. 45-61, 2014), com Wilson ocorre a separação original entre política e administração pública. Daí para frente, o setor público no mundo seguiu montando quadros de servidores públicos concursados ou contratados meritocraticamente segundo sua expertise, seguindo a lógica de um processo ideal de organização burocrática enunciado por Max Weber. Com o desenvolvimento da área de políticas públicas a partir dos anos 50 do século passado (que tem o trabalho originário de Lerner e Lasswell (D. Lerner and H.D. Lasswell (eds.), The Policy Sciences. Stanford, CA: Stanford University Press, 1951), o serviço público evoluiu e os burocratas ficaram responsáveis pelo ciclo de políticas públicas, que compreende a formulação, implementação e avaliação. Ou seja, assim como a vida humana moderna depende de um complexo mercado, as economias capitalistas –  para evoluírem – dependem também da burocracia profissional de estado, que seja capaz de regular o mercado e incentivar a atividade econômica como é o caso das políticas econômica e industrial, assim como desenvolver políticas nas diversas funções sociais que são de sua estrita responsabilidade, como é o caso sobejamente das áreas de saúde, educação, segurança pública, infraestrutura e políticas assistenciais de combate à pobreza, a exemplo de políticas bastante conhecidas, como o Food Stamp nos EUA e o Programa Bolsa Família no Brasil.

 

Pois bem, este preâmbulo apenas visa trazer à luz um pouco da importância e complexidade historicamente falando que envolve a administração pública em qualquer nação, e não seria diferente no caso brasileiro. Entretanto, ao longo do ano de 2017, sobretudo a partir do segundo semestre do ano passado, o Governo Federal, quando, de modo otimista, vislumbrava aprovar a Reforma da Previdência (neste momento suspensa devido à intervenção federal no Rio de Janeiro), visava criar uma proposta de Reforma adjacente – chamada de “Reforma Salarial” –, que ao lado da Reforma da Previdência, tinha o objetivo de reforçar o controle de gastos de pessoal no setor público federal. Isso foi amplamente noticiado na grande imprensa a partir de informações oriundas de fontes do próprio Governo tanto no Ministério da Fazenda, quanto no Ministério do Planejamento (entre outros, O Globo, 10 de agosto de 2017 –  https://oglobo.globo.com/economia/para-reduzir-rombo-governo-quer-limitar-salario-inicial-de-servidor-r-5-mil-21690805; Correio Braziliense, 12 de agosto de 2017 – http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2017/08/12/internas_economia HYPERLINK “http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2017/08/12/internas_economia,617224/concursos-realizado-em-2018-nao-terao-vaga-acima-de-r-5-mil.shtml”,617224/concursos-realizado-em-2018-nao-terao-vaga-acima-de-r-5-mil.shtml; Valor, 24 de novembro de 2017 – http://www.valor.com.br/brasil/5204755/depois-da-previdencia-vira-reforma-salarial). O que foi noticiado de modo geral sobre o que seria a tal “Reforma Salarial” implicava grosso modo em reduzir os salários do Poder Executivo Federal fazendo tábula rasa a um salário inicial para todos os servidores públicos com nível superior de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) com um tempo maior para atingir progressão de carreira levando ao topo. Deste modo, seriam objeto desta reforma todos os profissionais de nível superior que compõem o setor público federal, entre outros, Auditores, Analistas, Gestores, Fiscais, Controladores e Professores (estes últimos nem necessitariam ser alvo direto da Reforma, pois tem salário inicial geralmente igual ou menor que cinco mil reais). A justificativa de uma proposta dessa reside no fato de que os salários e benefícios do setor público no Poder executivo são altos e precisam ser ajustados ao do setor privado que são menores. É uma tese de nivelar-se as rendas de salários por baixo, em cima de um argumento moral, mas contingencial, de equilíbrio fiscal.

Realmente há uma diferença na média geral de salário do Poder executivo em relação à média geral do trabalhador que está no setor privado brasileiro. De acordo com o IBGE, o rendimento médio do trabalhador brasileiro é de R$ 2.015,00. Já nos ministérios e autarquias, alvo da suposta proposta de Reforma, a média de salários é de cerca de R$ 9.700,00. Apenas a título de comparação, a média salarial do Poder executivo americano federal é bem maior que a do brasileiro, onde o salário médio do serviço público civil americano é de R$ 23.975,42 por mês, ou US$ 84.124,24 por ano, de acordo com o que revela a FederalPay.org – The Civil Employee’s Resource (https://www.federalpay.org/employees).

Uma das variáveis que pode explicar a questão da diferença de salários na média geral, entre setor público (Poder Executivo) e setor privado refere-se à qualificação profissional. Portanto, isso pode não ser um problema unilateral do Estado brasileiro, e também não é uma disfunção da burocracia brasileira. Isso é um problema da economia brasileira como um todo, que ao longo da sua evolução investiu relativamente muito mais em capital físico do que em capital humano. Ou seja, quando um profissional muito qualificado busca o setor público, individualmente ele está expressando-se como o próprio “homo economicus“, ou seja, maximizando seu interesse individual, dado que no setor privado, a possibilidade de ter benefícios e uma renda de salário melhor é muito mais difícil. Ou seja, se os benefícios e vantagens vão para um lado, é para lá que os profissionais mais qualificados irão.

 

O gráfico abaixo extraído da PNAD-IBGE (2014 – Síntese de Indicadores, e publicado pelo UOL em 17 de maio de 2017 (http://porque.uol.com.br/existe-desigualdade-entre-funcionarios-publicos-e-privados/) apresenta a diferença de escolarização entre trabalhadores do setor público e privado, e mostra claramente que o setor público tem relativamente muito menos trabalhadores com baixa escolarização vis-a-vis o setor privado.

 

O segundo ponto é que, como o setor privado arca com a prestação de serviços em todas as áreas na base da cadeia produtiva econômica, desde entregadores de pizza a operadores de telemarketing, entre tantas outras atividades, este utiliza, portanto, trabalhadores com pouca qualificação em sua maioria, e a consequência disso é a expressão de baixa remuneração na média geral dos salários.

Portanto, não é a melhor decisão deprimir salários no setor público executivo como medida moralizadora explicada pelo fato que há privilégios. No setor público, existem direitos e ônus que são diferenciados do setor privado: ambos existem exatamente para cumprir o quesito de expertise e alta qualificação. O que de fato há é uma economia nacional que ao longo de sua história pouco investiu em capital humano e no empreendedorismo de ponta. Isso se comprova na pesquisa aplicada brasileira onde os setores de P&D das grandes corporações tem um investimento ínfimo, ficando quase que 100% da pesquisa aplicada brasileira no setor público. Destaque-se aí, entre outros, o caso da EMPRAPA, em uma área que o Brasil ocupa um lugar de destaque no cenário mundial que é a agricultura.

 

A decisão de reduzir o salário de todos os servidores que irão ingressar no setor público, tem grande possibilidade de afastar candidatos qualificados para assumir cargos-chave na administração pública e, no longo prazo, pode chegar a afetar a qualidade dos serviços prestados ao cidadão.

Por meio da adoção de uma “Reforma Salarial” no setor público, o Governo acabaria abrindo mais espaço para a terceirização de serviços públicos, reduzindo a importância do papel do burocrata na implementação de políticas públicas e na adaptação dessas políticas às necessidades locais. Esses “agentes implementadores” (Lotta, Gabriela Spanghero. Agentes de implementação: uma forma de análise de políticas públicas. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, v. 19, n. 65, 2014) que atuam na ponta, prestando serviços diretamente aos usuários, viriam a ser substituídos progressivamente por funcionários terceirizados –  “burocratas de aluguel”, com baixo nível de instrução, mal remunerados, podendo ser trabalhadores temporários (conforme disposto na Lei nº 13.429, de 31 de março de 2017), desprovidos de estabilidade e, por isso, sujeitos a maiores pressões exercidas por atores que ocupam cargos hierarquicamente superiores, tais como gestores públicos ou agentes políticos ou, inclusive, por agentes externos à administração pública. No longo prazo, o efeito pode se traduzir no esvaziamento do Estado de burocratas de carreira qualificados e na perda de competências específicas, tornando-se a administração pública cada vez mais dependente da prestação de serviços fornecidos por empresas privadas.

 

Os pesquisadores Milward e Provan (2000), descrevem esse fenômeno de esvaziamento do Estado por meio da metáfora do “Hollow State” (Milward, H. Brinton; Provan, Keith G. Governing the hollow state. Journal of Public Administration Research and Theory, v. 10, n. 2, p. 359-380, 2000), isto é, o “Estado Oco”, um Estado que – para reduzir custos e flexibilizar a gestão – se limita a gerir redes de fornecedores externos. Nesse texto, os autores citam exemplos de serviços públicos onde a execução somente acontece na terceira ou quarta “camada” organizacional. Num modelo de “Estado Oco” levado ao extremo, todas as atividades são executadas por organizações privadas (desde a escolha dos cidadãos elegíveis para receber os benefícios de certa política social, até a contratação, o monitoramento e a própria prestação de serviços). Por conseguinte, pode ocorrer um afastamento crescente entre o Governo central, as organizações prestadoras de serviços e o usuário-cidadão. Em muitas situações podem ocorrer comportamentos oportunistas por parte das prestadoras de serviço. Essas organizações, como acontece largamente no Brasil, podem utilizar empresas de fachada ou operar em conluio com seus supostos concorrentes, superfaturando serviços de baixa qualidade.

A fim de garantir a manutenção de políticas públicas de qualidade e a presença de um Estado competente, eficiente e independente no processo de tomada de decisões, o caminho nessa matéria não pode simplesmente consistir no esvaziamento da administração pública nem na perda de seu capital humano mais qualificado, mas, ao contrário, deve haver um esforço no sentido de adotar medidas já bastante conhecidas em estruturas de Estado de outras nações, já largamente utilizadas, como por exemplo: mensuração, com bons indicadores, da eficiência, custo e qualidade dos serviços, avaliação do desempenho dos servidores públicos, implantação de sistemas de monitoramento, entre outras medidas. Reduzir salário de servidores com alto grau de qualificação é ir contra a lógica de um estado social liberal, o qual o Brasil é Constitucionalmente definido de acordo com sua Carta Magna de 1988.