A assistência social e a pandemia:  contribuições de uma política relegada

A assistência social e a pandemia:  contribuições de uma política relegada

REDAÇÃO

13 de abril de 2020 | 14h18

Renata Bichir (Doutora em Ciência Política pelo IESP/UERJ, professora de Gestão de Políticas Públicas da EACH/USP e diretora científica do Centro de Estudos da Metrópole – CEM)

Carolina Gabas Stuchi (Doutora em Direito do Estado pela USP e professora da UFABC)

 

O SUAS possui uma rede de proteção robusta, mas pouco valorizada, para estruturar o combate à pandemia.

 

Crises abrem oportunidades para transformações nas agendas de políticas públicas. Afinal, quem pensaria, até poucos meses atrás, na ampla implementação de uma renda básica emergencial como aquela instituída pela Lei nº 13.982, de 2020, estendendo não só critérios de elegibilidade, mas também o valor dos benefícios que são transferidos via Bolsa Família?

Entretanto, implementar rapidamente decisões tomadas em conjunturas críticas depende de investimentos, estruturas, instrumentos e capacidades que não são construídos da noite para o dia. É nesse contexto que gostaríamos de ressaltar a importância de estruturas e instrumentos que vêm sendo desenvolvidos no bojo de uma política bastante relegada no debate público: a política de assistência social.

De caráter universal, a política de assistência social oferta serviços e benefícios – como o Programa Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada (BPC) –, visando garantir proteção a diversos públicos vulneráveis – seja pelo ciclo de vida, pela ausência de renda ou de condições dignas de moradia, por exemplo –, e é um pilar central de proteção social na conjuntura atual, ao lado do Sistema Único de Saúde (SUS).

A despeito de confusões ainda presentes no debate público, a assistência social não se iguala ao assistencialismo, a ações pontuais e fragmentadas, dependentes da benemerência de organizações ou particulares. A Constituição de 1988 define a responsabilidade pública pela assistência social, no tripé conformado também pela previdência social e pela saúde. Com a NOB-SUAS de 2005, começa a se constituir o Sistema Único de Assistência (SUAS), em moldes similares ao SUS. Nesse modelo sistêmico, grandes parâmetros e diretrizes são definidos nacionalmente – em estruturas de pactuação federativa e com espaços institucionalizados para a participação de atores estatais e da sociedade civil –, há estratégias de coordenação federativa das ações, estrutura de cofinanciamento compartilhado entre governos federal, estaduais e municipais e implementação descentralizada. Esse arranjo institucional define incentivos para o desenvolvimento de ações coordenadas, reduzindo o espaço para iniciativas fora da lógica de política pública nos níveis estaduais e municipais, onde ocorre a implementação das ações.

Nas últimas décadas, houve um processo importante de construção de capacidades para formular e implementar ações na política de assistência, com destaque à disseminação de uma rede de equipamentos públicos com grande capilaridade nos municípios brasileiros. De acordo com dados do Censo SUAS de 2019[1], são 8.360 Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) que atendem famílias em situação vulnerabilidade e realizam o registro das famílias no Cadastro Único; 2.664 Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS), que atendem indivíduos e famílias em situação de violência ou com direitos violados; e 228 Centros de Referência Especializados para Pessoas em Situação de Rua (Centro POP). São 20.369 as entidades sem fins lucrativos inscritas nos Conselhos Municipais de Assistência Social[2] e integrantes da rede socioassistencial, com expertise no atendimento de diferentes tipos de público e na atuação em territórios particularmente vulneráveis. Operando essa rede de atendimentos, há mais de 500 mil trabalhadores[3], que atuam em diferentes linhas de frente essenciais para minimizar os efeitos perversos – e desigualmente distribuídos – da pandemia, seja na realização do Cadastro Único, seja no atendimento da população em situação de rua, por exemplo.

Estudos recentes[4] demonstram, a partir da análise de dados do Censo SUAS para o período 2011-2016, que o SUAS têm sido bem sucedido não só na expansão da oferta de serviços e benefícios básicos ofertados pelos CRAS, mas também do ponto de vista da redução das desigualdades entre os municípios brasileiros em termos de infraestrutura e recursos humanos disponíveis para ofertar esses serviços. Ou seja, demonstram a importância de ações coordenadas desde o governo federal, o que não elimina o espaço para decisões locais.

Construir capacidades de implementação de políticas, por meio de redes capilares que cheguem a públicos particularmente vulneráveis, demanda não só tempo, mas priorização política e investimentos robustos, tanto financeiros como em recursos humanos qualificados e valorizados para atuar na ponta. Transformações recentes na agenda política nacional têm implicado retrocessos. De 2016 para cá, com o congelamento das despesas primárias da União por 20 anos, por meio da EC 95/2016, houve queda nos investimentos na área. Os serviços observaram queda de 35% já no segundo ano do Novo Regime Fiscal[5], mas a restrição orçamentária atingiu também as despesas obrigatórias para pagamento dos benefícios de transferência de renda – BPC e PBF, gerando, como consequência, os efeitos de represamento na concessão de benefícios e as filas amplamente noticiadas. Os recursos atualmente autorizados no orçamento são insuficientes inclusive para os benefícios já concedidos. A situação fica ainda mais grave quando a extrema pobreza aumenta – 13,5 milhões de pessoas, de acordo com dados de 2018 do IBGE – e os programas de transferência de renda não são tempestivamente acionados para cumprir sua função protetiva.

O esvaziamento da agenda do SUAS no âmbito federal traz de volta o risco do paralelismo e da sobreposição de ações, com retorno a práticas voluntaristas e fragmentadas, contrárias às diretrizes constitucionais da assistência social. Mesmo a regulamentação recente da renda emergencial integra-se somente de modo parcial e limitado às estruturas do SUAS, gerando, inclusive, efeitos de confusão para a população, seja devido à decisão de não compartilhar o bônus político do pagamento do benefício com os gestores locais, seja por desconhecimento da estrutura do SUAS. Cabe lembrar que provisões suplementares e provisórias para famílias em situação de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública, como a renda emergencial, estão definidas na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) como benefícios eventuais que deveriam integrar as garantias do SUAS, o que não se verifica no atual regramento.

Face à pandemia de COVID-19, as provisões da política de assistência social se mostram essenciais, inclusive do ponto de vista da mobilização de estruturas de implementação que foram sendo consolidadas nos últimos anos. Os trabalhadores do SUAS são responsáveis por assegurar operações ágeis e procedimentos regulados para a atenção excepcional junto aos mais vulneráveis, em especial à população que não possui condições básicas para sua sobrevivência cotidiana através do trabalho. Entretanto, é necessário fortalecer a coordenação e a governança dessa rede socioassistencial, evitando dispersão, fragmentação e sobreposição de ações, além de falta de investimentos adequados.

O enfrentamento da crise atual é uma excelente oportunidade para consolidar e ampliar estruturas de proteção social que vêm instituídas desde a Constituição de 1988, em diferentes áreas, tanto em termos de proteção universal, como o SUS, como na articulação de universalidade e equidade, olhar para os mais vulneráveis, como no caso do SUAS. O grande desafio é construir ampla coalizão de apoio a essas estruturas, para além de esforços conjunturais, consolidando não só a noção direito à proteção social, mas garantindo investimentos para sua manutenção.

[1] Disponíveis em: https://aplicacoes.mds.gov.br/snas/vigilancia/index2.php.

[2] Segundo dados do CNEAS disponíveis em: https://aplicacoes.mds.gov.br/cneas/publico/xhtml/consultapublica/pesquisar.jsf

[3] Conforme dados do Censo SUAS disponíveis em:

[4] BICHIR, R. M.; SIMONI Jr, S.; PEREIRA, G. Sistemas nacionais de políticas públicas e seus efeitos na implementação: o caso do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol. 35 n° 102/2020.

[5] JACCOUD, L. Os desafios da proteção socioassistencial em contexto de restrição fiscal. Revista Congemas, 2019. Disponível em:

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