A accountability na política externa brasileira*

Rodrigo de Souza Pereira, Mestrando em Relações Internacionais (UFSC). Graduado em Direito (UNISUL) e Graduando em Administração Pública (UDESC)

Em artigo publicado nos maiores jornais do país, em 08 de maio de 2020, o ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso e ex-Ministros das Relações Exteriores manifestaram sua insatisfação com os rumos da política externa brasileira, a qual se caracterizaria pela sistemática violação dos princípios orientadores das relações internacionais do Brasil, definidos no art. 4º da Constituição de 1988¹. A diversidade de atores antecipa o tom da nota, que proclama a reconstrução da política externa brasileira, anseio que dá nome ao texto, por meio da defesa da Constituição Federal, da manutenção de princípios-chave à tradição diplomática brasileira e devida adequação da política externa à opinião pública nacional.

Desse modo, em face da crescente insatisfação com a atuação brasileira recente na esfera das relações internacionais, este texto apresenta elementos do que seria a tradição da política externa brasileira e aponta mudanças que vêm acontecendo nas últimas décadas, discutindo possíveis vantagens e riscos da abertura a diversos atores e interesses. Assim, almeja compreender as possibilidades de accountability na política externa, com vistas a reforçar sua legitimidade, transparência e responsividade.

Do ponto de vista histórico, a política externa brasileira é reconhecida por sua tradição insular, simbolizada pelo papel centralizador desempenhado pelo Itamaraty na sua condução. Em meados dos anos 1990, entretanto, verificou-se um processo de descontinuidade desse encapsulamento, em decorrência de uma abertura que permitiu mais permeabilidade nas articulações, interesses e demandas em política externa. À época, novos grupos de pressão, formados por variados atores estatais e não-estatais, passaram a influenciar ativamente o processo de formulação da política externa, cujo formato inicial top-down passou a se assemelhar a um arranjo bottom-up (PIMENTA DE FARIA, 2011).

As alterações se justificam pelas mudanças ocorridas no padrão de inserção internacional do País, que intensificou sua participação nas instâncias multilaterais, e pelos processos de globalização, liberalização econômica e revolução nos meios de comunicação. O aumento no grau de autonomia dos governos subnacionais, conferido com o advento da Constituição de 1988, é igualmente um fator responsável pela mudança de paradigma, tendo em vista que possibilitou a esses governantes defenderem seus interesses particulares de maneira mais veemente (PIMENTA DE FARIA, 2021).  A título de exemplo, tem-se a atuação proativa dos estados e municípios no âmbito da pandemia de COVID-19 no País, cuja atuação paradiplomática serviu de contraponto às controversas diretrizes adotadas pelo Governo Federal no suprimento de determinadas demandas sanitárias, tal como a aquisição de vacinas (CORREA, 2021).

No processo de elaboração da política externa, como nas demais políticas públicas, incidem demandas e conflitos de variados grupos domésticos (SALOMÓN; PINHEIRO, 2013).Se por um lado essa multiplicidade de atores envolvidos é capaz de ampliar perspectivas e fomentar a legitimidade da atuação governamental, por outro, adiciona complexidade às funções de accountability, uma vez que dificulta a identificação de atores e agendas, inseridos no contexto de negociação política. Como uma forma de justificar o objetivo comum a ser perseguido pelo Estado no âmbito internacional, muito se empregou a noção simbólica de "interesse nacional". Atualmente, contudo, muitas críticas têm sido conferidas a essa definição, dado que ela tende a simplificar a dialética das relações sociais e das negociações entre interesses públicos e privados no âmbito da política externa (PINHEIRO; MILANI, 2013). Em sociedades democráticas e complexas, é difícil imaginar a existência de um interesse ou uma política específica que contemple todas ou quase todas as forças políticas do Estado e da sociedade (JUNIOR; FARIAS, 2021).          

No momento contemporâneo, é possível inclusive conferir à política externa brasileira a alcunha de "pós-diplomática", visto que caracterizada por uma tendência de declínio do papel do Itamaraty em detrimento da atuação de outros órgãos burocráticos, partidos políticos e atores individuais (BELÉM LOPES, 2020). Na medida em que os temas de política externa se inserem no debate público, a tendência é que forças políticas em disputa apresentem diferentes projetos para o país e, uma vez no governo, procurem imprimir ações específicas e novas interpretações do que seja o interesse nacional (JUNIOR; FARIAS, 2021).

No que se refere à análise da política externa enquanto política pública, ressalta-se a necessidade primária de que haja transparência para que se possa avaliar os fundamentos políticos, a dimensão institucional, o desenho e os resultados dessas políticas (GONÇALVES; PINHEIRO, 2020). É nesse contexto  que se insere a importância de aplicação da accountability, cuja definição, para além da noção de transparência, reivindica o exercício do poder de agência com base em normas e valores democráticos que assegurem a legitimidade e a publicidade da ação (FILGUEIRAS, 2018). A accountability, além de estar atrelada às obrigações governamentais de prestação de contas, é um instrumento de controle social, por meio do qual pode a sociedade civil exigir informações, efeitos e  consequências das ações governamentais, com fins de realizar controle e construir confiança mútua entre governantes e cidadãos (TAVARES; ROMÃO, 2020).

Uma vez que a política externa vem incorporando novos atores, ideias e agendas, torna-se difícil entendê-la e explicá-la apontando apenas os seus resultados. É igualmente necessário analisar seu processo de formulação e implementação, bem como compreender seus princípios e valores fundamentais. Rompendo com princípios tradicionais da política externa brasileira, outrora reconhecida por sua moderação, equilíbrio e pela busca de consensos², a política externa de Bolsonaro teve como base ideológica outros critérios, tais como o antiglobalismo, o anticomunismo e o nacionalismo religioso. A prática acompanhou o discurso, de modo que importantes mudanças estruturais foram realizadas na estrutura da corporação diplomática brasileira, destacando-se sobretudo a modificação de regras do Ministério das Relações Exteriores em relação à hierarquia, permitindo a ascensão de diplomatas ainda em meio de carreira para cargos-chave, e uma maior abertura à atuação de não-diplomatas no âmbito do Itamaraty (SARAIVA; ALBUQUERQUE, 2022).

O processo decisório em política externa passou a ser influenciado diretamente pelas disputas internas de grupos que formam a base de sustentação do governo³. Em artigo intitulado "Ideologia e Pragmatismo na Política Externa de Jair Bolsonaro", Miriam Gomes Saraiva e Álvaro Vicente Costa Silva classificam o embate como uma tensão entre as duas alas, ideológica e pragmática, pelo comando da agenda. Esse processo de fragmentação, por sua vez, culminou no crescente afastamento de algumas bases de apoio do governo e levou à substituição de quadros da ala ideológica do Ministério. Após embate com o Senado⁴, o chanceler Ernesto Araújo foi substituído pelo embaixador Carlos Alberto Franco França, nomeado com fins de reduzir os pontos de atrito com parceiros externos, previsibilidade no comportamento internacional do país e resgatar a centralidade do corpo diplomático (SARAIVA; ALBUQUERQUE, 2022).

Diante do cenário atual, a adoção de mecanismos de accountability se apresenta como uma possibilidade para sublimar a crise de legitimidade, transparência e responsividade que nos assola. O processo de desencapsulamento em curso não pode se limitar à abertura da política externa aos atores afeitos às agendas do Executivo. É este o momento de pôr em prática a antiga demanda pela efetiva democratização da política externa, materializada na adoção de canais permanentes de diálogo e consulta com a sociedade civil organizada. Ainda que implique desafios à accountability, a pluralidade é fator essencial para a legitimação da política externa brasileira, temática de crescente relevância no debate político nacional⁵.

No âmbito da transparência, ressalta-se a importância da promoção do controle social e institucional, sobretudo por intermédio de uma atuação mais proativa do Senado Federal, a quem recai legalmente o papel de desempenhar o regime de freios e contrapesos no exercício da atividade pública internacional por parte do Poder Executivo (KALOUT, 2020).

Por fim, é por meio da responsividade, dimensão-chave da accountability, que será feita a defesa dos princípios constitucionais que regem as relações internacionais do País, tão duramente atacados. Afinal, ainda que sujeita à dinâmica política, uma vez que é formulada e executada pelo representante do Executivo democraticamente eleito, a política externa não é um salvo-conduto concedido à Presidência, devendo seu processo de construção se adequar aos ditames legais existentes. Não há dúvida: carece de legitimidade uma atuação internacional que se contrapõe à Constituição.

*Publicado originalmente em: https://politeiacoproducao.com.br/a-accountability-na-politica-externa-brasileira/

Notas

1. "Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político. Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações." Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>
2. "Afasta-se, ademais, da vocação universalista da política externa brasileira e de sua capacidade de dialogar e estender pontes com diferentes países, desenvolvidos e em desenvolvimento, em benefício de nossos interesses". Disponível em: https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,a-reconstrucao-da-politica-externa-brasileira,7000329612>
3. "O governo aglutinou setores muito diferentes e com visões diversas, que buscavam influenciar segmentos da política externa (olavistas, evangélicos, liberais na economia, militares e ruralistas exportadores de commodities) e eram conectados por intermédio de um líder predominante. A articulação entre eles, no entanto, era instável e deu-se apenas em torno da figura presidencial e das expectativas com a nova administração." (SARAIVA; ALBUQUERQUE, 2022).
4. CNN Brasil. 29/03/2021: Ernesto Araujo pede demissão do cargo de Ministro das Relações Exteriores: Disponível em https://www.cnnbrasil.com.br/politica/ernesto-araujo-pede-demissao-do-cargo-de-ministro-de-relacoes-exteriores/>
5. Isto é - Dinheiro. 17/04/2021: Para ex-chanceleres, política externa vai pautar eleição. Disponível em:

Referências

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