A ação do Estado na crise e a dívida pública

A ação do Estado na crise e a dívida pública

REDAÇÃO

05 de maio de 2020 | 18h56

Josué Pellegrini e Felipe Salto, são, respectivamente, Diretor e Diretor-Executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI) do Senado Federal.

 

O coronavírus impõe ao país a necessidade de isolamento social e econômico. Pretende-se com isso conter a velocidade de propagação do vírus e não sobrecarregar os hospitais. É inaceitável que parte relevante das mortes se deva à falta de atendimento e não à doença propriamente dita.

O necessário isolamento, por sua vez, provoca profundos efeitos sobre a economia, tanto pelo lado da oferta, como da demanda. O resultado é a forte queda da produção, do emprego e da renda. O Estado não poderia se manter alheio diante desse quadro. A omissão obviamente não faria sentido, do ponto de vista econômico e, principalmente, social. A desarticulação da sociedade e da economia seria tal que o país teria muita dificuldade de se reerguer, passada a crise.

Considerada a indispensabilidade do isolamento e da ação do Estado, cabe comentar os efeitos fiscais da crise que se processam por meio do aumento da despesa e pela redução da receita públicas. Esses efeitos decorrem do custo das medidas adotadas pelo Estado, mas também dos efeitos diretos, como a perda de receita advindo da forte queda da atividade econômica.

As medidas adotadas pela União podem ser divididas em quatro tipos: a) ajuda ao trabalhador, b) ajuda às empresas, c) ajuda aos estados e municípios e d) saúde. O desenho abaixo mostra os custos associados a cada um. Os valores só incluem aumentos de despesas primárias ou redução de receitas primárias que transitam pelo orçamento da União[1].


 

O total das medidas resulta em R$ 439,5 bilhões ou 6% do PIB, em 2020. Trata-se de uma estimativa com várias hipóteses, inclusive em relação a providências que ainda não foram oficializadas, mas com elevada probabilidade de que venham a ser. Ademais, outras medidas inesperadas podem surgir ou o custo de uma ou outra pode estar subestimado ou superestimado.

Talvez a maior incerteza seja em relação à duração e extensão do isolamento que, por sua vez, é dado (ou deveria ser) pelo ritmo de propagação do vírus e pela gravidade com que atinge a população.

A ajuda aos trabalhadores é o grupo de medidas associado ao maior acréscimo de despesa, R$ 198,5 bilhões. Estão aí o auxílio emergencial de R$ 600,00, a ser pago por três meses, e a complementação dos salários em caso de revisão da jornada ou suspensão do contrato de trabalho. Já a ajuda às empresas, de R$ 119,6 bilhões, provém basicamente do diferimento de tributos federais que não deverão ser pagos neste ano.

O apoio aos estados e municípios, por sua vez, de R$ 69,9 bilhões, é composto principalmente da ajuda da União a esses entes, secundada pela complementação dos fundos de participação. Já as despesas destinadas à saúde, no âmbito do enfrentamento do coronavírus, totalizam R$ 51,5 bilhões, sendo que, desse total, R$ 33,1 bilhões correspondem a transferências aos entes subnacionais[2].

Aos R$ 439,5 bilhões de impacto no resulto primário da União, devem ser somados ainda R$ 267,1 bilhões para resultar no déficit esperado para o setor público em 2020, vale dizer, R$ 706,6 bilhões ou 9,6% do PIB. Esse montante considera a meta de déficit primário do governo federal que estava prevista para o ano em curso, antes do início da crise, e os efeitos da crise sobre as receitas e as despesas da União não diretamente relacionados com as medidas. Por fim, há também o déficit primário de estados e municípios.

Esse montante terá que ser financiado, à medida que o déficit vá se materializando ao longo do ano. Há também os juros líquidos da dívida pública, estimados em R$ 306,7 bilhões ou 4,2% do PIB, em 2020. Com isso, chega-se a uma necessidade de financiamento total de pouco mais de um trilhão ou 13,8% do PIB. O desenho abaixo mostra a sequência para se chegar a esse montante final.

 

 

Definida a necessidade de financiamento de 13,8% do PIB, cabe discutir seu atendimento. Os modos tradicionais são elevação de receitas, corte de gastos, venda de ativos e endividamento.

A elevação de receitas e o corte de gastos, no atual contexto fortemente recessivo, parecem ter alcance limitado. Talvez pudessem atingir algum grupo social de maior renda, mas dificilmente mobilizaria recursos na dimensão e velocidade requeridas, embora pudessem conferir mais isonomia na partilha do ônus advindo da crise[3].

Quanto à venda de ativos, o contexto recessivo, de muita incerteza e preferência pela liquidez, também é bastante desfavorável por conta dos preços deprimidos dos ativos e da falta de interessados. A exceção são as reservas internacionais que, ao servirem como seguro a ser acionado em momentos de crise, acabam levando à redução da dívida pública como efeito colateral.

O uso das reservas é decidido pelo Banco Central em suas operações no mercado de câmbio, com o objetivo de conter excessos que levem a taxa de câmbio a níveis descolados dos fundamentos econômicos.

Desde o segundo semestre de 2019, o Banco Central tem vendido reservas e os reais obtidos nessas operações, utilizados para resgatar operações compromissadas, espécie de empréstimo em dinheiro do Banco Central junto ao mercado, com garantia de títulos públicos da sua carteira. Como as compromissadas representam o segundo principal componente da dívida pública, a alienação de divisas acaba levando à redução da dívida pública.

No segundo semestre de 2019, foram vendidos US$ 36,9 bilhões em reservas. Parece bastante plausível acreditar que as vendas, no corrente ano, em um contexto bem mais delicado do que o verificado no ano passado, cheguem a US$ 55 ou mais.

Na verdade, até 24 de abril, já haviam sido vendidos US$ 14 bilhões. Como, no mesmo dia, as reservas estavam em US$ 341 bilhões, a venda de mais US$ 41 bilhões, totalizando US$ 55 bilhões, resultaria em um saldo de US$ 300 bilhões ao término do ano, sem considerar o rendimento desses ativos. A uma taxa de câmbio um pouco acima de R$ 5,00, a venda de US$ 55 bilhões corresponde a R$ 278,2 bilhões ou 3,8% do PIB.

A se concretizar essa hipótese plausível, no transcurso de 2020, a venda de reservas requerida pela dinâmica do mercado de câmbio reduziria a necessidade de financiamento de 13,8% para 10% do PIB. Esse percentual, por sua vez, teria que ser atendido pelo aumento da dívida pública, o último e principal item que faltava comentar.

A dívida pública terminou 2019 em 75,8% do PIB, R$ 5,5 trilhões, sendo R$ 3,64 trilhões de dívida mobiliária interna do Tesouro Nacional em poder do mercado e R$ 950 bilhões de compromissadas. O mercado é capaz de absorver aumento de mais de dez pontos percentuais de PIB durante 2020, levando-a para cerca de 86% do PIB? A resposta é sim, a depender da avaliação que se faça a respeito do compromisso do governo com a sustentabilidade fiscal.

Essa avaliação requer indicações concretas de que o salto na dívida em 2020 se deve aos custos da mitigação da crise e não se repetirá em 2021 ou de que a situação de calamidade não será utilizada oportunisticamente para criar ou elevar gastos permanentes. Requer, enfim, indicações inequívocas de que as reformas temporariamente deixadas de lado serão retomadas no próximo ano.

É claro que a instabilidade política originada do foco em questões periféricas ou a discussão a respeito da flexibilização ou eliminação de regras fiscais não contribuem para um ambiente favorável ao atendimento das necessidades de financiamento.

Ainda que essas condições sejam satisfeitas, a gestão da dívida pública será complexa em 2020. Haverá queda de braço entre o Tesouro e o mercado para decidir as taxas de juros nos leilões de títulos públicos, o que resultará em aumento da participação dos papéis corrigidos pela Selic e no encurtamento de prazo.

Ademais, o Tesouro usará a folga propiciada pelo chamado colchão de liquidez, que nada mais é do que o saque na conta única para cobrir a diferença entre os títulos resgatados e emitidos. O saque serve também para financiar os custos do enfrentamento da crise, como se observa nas fontes informadas nas várias medidas provisórias que abrem créditos extraordinários.

Os saques na conta única com o intuito de financiar despesas, cobrir redução de receitas ou resgatar títulos públicos nada mais são do que endividamento, detalhe negligenciado por muitos que advogam o uso da conta como solução inovadora para os problemas. Esse resultado deriva da expansão da liquidez advinda dos saques, liquidez essa reduzida na sequência pelo aumento das compromissadas, dentro da lógica de funcionamento do regime de metas para a inflação, em vigência no país desde 1999.

Por sinal, o mesmo ocorrerá se o Banco Central adquirir títulos públicos no mercado secundário, atuando de modo coordenado com o Tesouro, na gestão da dívida pública. Essa autorização está sendo dada pela PEC nº 10, de 2020, o chamado orçamento de guerra, que está em tramitação no Congresso Nacional.

Assim, além do encurtamento de prazo e da participação dos títulos selicados, a maior presença das compromissadas deverá acompanhar o esforço de financiamento requerido, ao longo de 2020, aqui avaliado como 10% do PIB. Tal fato, aliás, já aparece claramente nos indicadores disponíveis relativos a março.

Não é certamente o que se esperava do perfil da dívida no início do ano. Contudo, ainda bem que existe esse porto seguro representado pelos papéis selicados e compromissadas, onde os investidores podem se acomodar enquanto houver tormenta. Sabe Deus o que fariam sem isso.

 

 

[1]Entre as medidas não consideradas estão as que: a) apenas adiantam despesas que ocorreriam em 2020, de qualquer modo, como o adiantamento do abono salarial ou do décimo terceiro; b) não transitam no orçamento da União como a autorização para saques do FGTS ou o diferimento do pagamento para esse fundo e c) afetam a situação fiscal da União, mas não o resultado primário, a exemplo da suspensão do pagamento da dívida dos estados e municípios e o financiamento destinado às empresas para o pagamento da folha. No total, essas medidas perfazem 2,6% do PIB, em 2020. Há também as inúmeras medidas tomadas pelo Banco Central para elevar a liquidez do sistema financeiro e reduzir as exigências de capital das instituições financeiras.

 

[2]A ajuda da União aos estados foi aprovada no Senado Federal e está agora está em análise na Câmara dos Deputados. Entre as providências nela contida estão a transferência de R$ 50 bilhões para uso livre e mais R$ 10 bilhões a serem utilizados no combate ao coronavírus. No total de R$ 69,9 bilhões, estão esses R$ 50 bilhões, mas os restantes R$ 10 bilhões são considerados nos R$ 51,5 bilhões de despesas com saúde.

[3]No âmbito federal, algum remanejamento de despesa está sendo feito para atender as necessidades de recursos da saúde como as Medidas Provisórias nºs 924, de 13 de março, e 941, de 2 de abril, ambas de 2020. Intenciona-se também direcionar para a saúde a dotação destinada ao censo do IBGE.

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