Urbanização descontrolada e catástrofes geológicas: é hora de fazer valer os instrumentos de política urbana

Urbanização descontrolada e catástrofes geológicas: é hora de fazer valer os instrumentos de política urbana

Francisco Luiz Scagliusi*

29 de janeiro de 2022 | 10h30

Francisco Luiz Scagliusi. FOTO: DIVULGAÇÃO

Os trágicos acontecimentos relacionados às fortes chuvas atingiram na Bahia 165 municípios, afetando 850 mil pessoas, sendo contabilizados mais de 26 mil desabrigados e 61,5 mil desalojados. Em Minas Gerais 138 municípios estão em situação de emergência, com risco de rompimento de barragens, 9 mil pessoas estão desabrigadas e outras 13,7 mil desalojadas, apenas para citar estes dois estados. Mesmo considerando a excepcionalidade dos eventos, trata-se de uma situação que expõe uma realidade conhecida há décadas.

O fato é que existe uma dura condição urbana e habitacional para milhões de brasileiros, impelidos a resolver por sua própria conta a questão de onde morar, que autoconstruiram suas casas em locais inadequados, sujeitos a escorregamento de terra e inundação, com forte ameaça às suas próprias vidas. Há estimativas (IBGE) de que estejam ocupadas 3071 áreas de risco em todo o Brasil, por cerca de quatro milhões de pessoas. Somente na cidade de São Paulo computa-se 485 áreas de risco, das quais um quarto exigiria remoção imediata, compreendendo cerca de 220 mil domicílios.

O crescimento da metrópole paulistana e de outras regiões metropolitanas brasileiras tem ocorrido “pelas beiradas”, de forma periférica, isto é, nas áreas mais afastadas e limítrofes com outros municípios. Colocando em números o caso de São Paulo, as áreas centrais da cidade perderam o número expressivo de 760 mil habitantes, segundo a EMPLASA, no período de 1980 a 2000, ao passo que as regiões mais afastadas ganharam o número impressionante de 2.138.824 novos moradores!

A observação da tabela mostra queda acentuada nas taxas de crescimento da população, em especial no município de São Paulo, que em poucas décadas pode registrar crescimento negativo, ou seja, diminuição de moradores. Todavia, os dados censitários mais recentes demonstram que ainda se reproduz na metrópole paulistana um padrão de crescimento extensivo, periférico e de baixa densidade. E mais, que nestas regiões residem os mais pobres: a renda dos chefes de família revelou que 63,4% dos que recebiam até um salário mínimo moravam na franja periférica, assim como 58% não auferiam renda alguma. A fronteira, franja ou borda é o lugar onde mais se concentra a miséria urbana, onde estão os desempregados, que não tem acesso a serviços públicos básicos e nenhuma forma de controle pelo Estado.

O resultado combinado de forte expansão periférica e pobre da cidade, com o descontrole da ocupação do território tem levado ao aumento das situações de risco, especialmente aqueles de natureza geológico-geotécnica, onde se multiplicam situações de ocupação de áreas impróprias, podendo ocorrer deslizamentos de terra e rocha, como encostas de alta declividade e também fundos de vale sujeitos a inundações. Esta situação é agravada ainda, pela falta de serviços públicos básicos e infraestrutura urbana, como sistema de coleta de esgotos e drenagem de águas pluviais, o que faz com que efluentes e lixo sejam lançados a céu aberto, notadamente em córregos, potencializando ainda mais situações de risco de escorregamento e inundação.

Em contraste com a precariedade, pobreza e ausência de controle público do processo de expansão da cidade destacamos um conjunto de medidas que alteraram o status da questão urbana e habitacional no Brasil. Desde 1988, a Constituição Brasileira incluiu um capítulo sobre Política Urbana (Art. 182) que instituiu função social da propriedade; em 2000, uma emenda constitucional ao Art. 6º abrangeu a moradia como direito social; em 2001 foi aprovado o Estatuto da Cidade, que estabeleceu a obrigatoriedade do Plano Diretor para municípios com mais de 20 mil habitantes, e criou instrumentos de regulação do uso da propriedade urbana; em 2003 foi criado o Ministério das Cidades e instituída a Política Nacional de Habitação; em 2005 foi criado o Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), um fundo sem retorno para atendimento de milhões de famílias; em 2007 foi lançado o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), e em 2008 o Plano Nacional de Habitação (PLANHAB), que articulado com as ações de urbanização e saneamento do PAC destina recursos permanentes e subsidiados para infra-estrutura e habitação de baixa renda.

Foram criados, portanto, um rol de ações visando atacar a questão habitacional, e um conjunto de instrumentos de política urbana, em especial a Lei 10.257/01, conhecida como o Estatuto da Cidade, que instituiu diversos instrumentos de gestão, como o Direito de Preempção; Outorga Onerosa; Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC); Transferência do Direito de Construir; Consórcio Imobiliário; Operações Urbanas Consorciadas; Desapropriações para fins de Reforma Urbana; Zonas Especiais de Interesse Social; Instrumentos de Regularização Fundiária; Concessões de Uso Especial para Fins de Moradia e de Direito Real de Uso, e IPTU Progressivo no Tempo, que assim como outros instrumentos de intervenção, não são aplicados pelos gestores públicos. Dispositivos como a PEUC e o IPTU Progressivo podem exercer forte pressão para destinação de edificações e terrenos ociosos nas cidades para fins habitacionais, já que o poder público pode sobretaxar aqueles imóveis que não estiverem cumprindo sua função social.

É importante lembrarmos que a maior parte dos habitantes de nossa cidade vive em loteamentos clandestinos e irregulares; glebas ocupadas sem planejamento; habitações precárias de aluguel na periferia; cortiços e em favelas que se instalaram em encostas e fundos de vale, portanto, em áreas sem o menor controle da ocupação. Os índices são alarmantes e estes assentamentos abrangem em São Paulo, cerca de 40% de sua superfície urbanizada, chegando em 70% em algumas capitais do nordeste.

A questão da qual tratamos tem nome: o processo de urbanização descontrolado de nossas cidades e a ausência de políticas integradas nas esferas habitacional e urbana. Não se trata apenas de política habitacional, da necessidade de construir moradias, mas de construí-las em locais adequados, providos de saneamento, transporte, serviços básicos, enfim trata-se de produzir a própria cidade com toda a sua urbanidade e complexidade. É imperativo ainda destinar os enormes vazios urbanos existentes em várias zonas da cidade de São Paulo para a produção de novas moradias, e reabilitar para uso habitacional as centenas de prédios desocupados no centro, onde se estima que estejam vagos cinco milhões de metros quadrados, ou o equivalente à possibilidade de instalação de mais de cinqüenta mil unidades.

O desafio que se apresenta, não obstante os avanços verificados em programas públicos e na legislação aplicada às urbes brasileiras é o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. A questão fundamental é que a população de baixa renda está excluída do mercado formal de terras e, portanto, do acesso a terrenos com localização adequada no tecido urbano. É neste sentido que os instrumentos de política urbana mencionados poderiam se contrapor a dois processos básicos que constroem a exclusão urbana: a especulação imobiliária, responsável pela retenção de extensas áreas vazias ou mesmo ocupadas de forma ociosa, e que faz que haja uma apropriação privada e para poucos dos benefícios do desenvolvimento urbano, e – ligada a primeira questão – ausência de instrumentos efetivos de controle do preço da terra em determinadas regiões, fator que impede o avanço da produção habitacional para as faixas de renda mais baixas – onde se acumula 90% do déficit habitacional – já que não há disponibilidade de solo urbanizado para construção, a preços compatíveis com os limites estabelecidos pelos programas de financiamento.

A lógica do mercado imobiliário e a ação do Estado são responsáveis pela diferenciação de preços da terra urbana e, portanto pelos diferenciais de acesso a bens, serviços, emprego e renda para a população. No primeiro caso imperam os critérios do mercado e do lucro e no segundo, a intervenção estatal via aplicação do zoneamento, produção de infra-estrutura, sistema viário e construção de estações de Metrô, por exemplo, também ocasiona, na grande maioria dos casos, a valorização do solo urbano. Se for verdade que muitos moradores se apropriam dos ganhos provocados pelas transformações do uso do solo da cidade, cumpre observar que os processos mencionados reproduzem formas de exclusão urbana por intermédio do aumento dos preços praticados pelo mercado.

Infelizmente, as conquistas consolidadas até o momento não conformam ainda uma Política Urbana capaz de garantir o acesso a localizações espaciais adequadas e urbanizadas pela maior parte da população. Pelo contrário, configuram um território fragmentado, apropriado por interesses específicos que disputam as condições de uso e ocupação do solo e empurram para a fronteira urbana, nas áreas mais suscetíveis a problemas de natureza geológicageotécnica, aqueles que não têm recursos para o pagamento de terrenos nas regiões centrais. A questão fundiária, portanto, está na base dos problemas originados nas formas de apropriação do espaço, na ausência de terra urbanizada a preços acessíveis e na falta de opção que a maioria dos moradores das grandes cidades enfrenta para instalar sua moradia.

Como verificamos, não carecem formas de regulação, mas de decisão política para fazer valer os instrumentos da Política Urbana, as funções sociais da propriedade e da cidade, e o direito social da moradia, estabelecido constitucionalmente, como modo de romper a divisão estabelecida entre a cidade “legal”, onde vivem aqueles que podem pagar por localizações espaciais seguras e usufruir de todo tipo de serviços, e a outra, “ilegal”, onde vivem os que se instalam em ocupações clandestinas e faveladas sujeitas a escorregamentos e enchentes.

*Francisco Luiz Scagliusi é arquiteto-urbanista. Doutor em arquitetura e urbanismo pela USP. Ex-diretor da Divisão de Projetos e Obras da HABI/SEHAB. Autor de projetos de urbanização e recuperação urbana. Consultor em legislação urbana e ambiental

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