Uma solução simples, elegante e completamente errada

Uma solução simples, elegante e completamente errada

Ricardo Castagna e Paulo Henrique Rodrigues Pereira*

03 de agosto de 2020 | 07h00

Ricardo Castagna e Paulo Henrique Rodrigues Pereira. FOTOS: DIVULGAÇÃO

Nós temos que admitir que de tempos em tempos o país retoma a sua roleta russa e flerta com o caos. Em passando a nova reforma tributária, os historiadores terão mais uma prova dessa capacidade incrível do Brasil em se sabotar e destruir as suas condições de recuperação. Tributando aqueles que empregam, penalizando os prestadores de serviço e as pequenas empresas, o projeto de Paulo Guedes ajudará a condenar a sociedade brasileira a mais uma década de aumento da desigualdade, estagnação econômica e desemprego.

O Ministro da Fazenda explicou o seu projeto de reforma tributária dizendo que daria “curso a uma ampla reestruturação na cobrança das contribuições sociais incidentes sobre o faturamento”. Sua ideia atenderia a necessidade de “modernização do sistema tributário brasileiro”. Ainda concluiu que os contribuintes poderiam ficar tranquilos, pois caberia “esclarecer que qualquer alteração que tenha por premissa manter o montante arrecadado implica, necessariamente, a redistribuição da carga tributária entre setores.” Paulo Guedes teria tranquilamente dito essas palavras, mas essas frases não são dele. Pedro Malan as usou para justificar o começo da reforma do PIS e da Cofins há quase 20 anos. Todavia, de lá para cá, a arrecadação dos tributos triplicou. Hoje o PIS/Cofins arrecada 20% das receitas do tesouro, ficando apenas abaixo da arrecadação do Imposto de Renda.

Quando se começaram as primeiras discussões para a criação do Código Tributário Nacional, ainda nos anos 1940, as queixas eram as mesmas: sistema confuso, difícil de operar, alta arrecadação, quase confiscatório. Os governos sempre prometeram mudanças que facilitariam a vida dos cidadãos com juras de manutenção do custo. Em 1949, a carga tributária brasileira era estimada em algo por volta de 14% do PIB. Em 1966, passou a barreira dos 20%. Em 1999, dos 30%. Hoje, lá se vão quase 35% das riquezas nacionais em tributos. Até aí, tudo bem! O pior é olhar quem paga a conta.

Não há consenso sobre o tamanho ideal de uma carga tributária. Em um país tão desafiador quanto o Brasil, em que as necessidades sociais de investimento se criam às dúzias, é defensável que o Estado tenha potencial de arrecadar, sobretudo em momentos de maior fragilidade do tecido social. A questão é de quem se deve cobrar, e, principalmente, como se deve arrecadar.

Nessa longa história dos aumentos dos custos tributários, as gestões nacionais optaram pela estratégia de pacificar-se com os setores mais organizados e parte da elite nacional, tributando indiretamente e transportando o peso para as pessoas que mais gastam com consumo de forma relativamente invisível. Segundo o antigo relator da Reforma tributária no Congresso, um brasileiro que ganha até dois salários mínimos paga 53,9% de sua renda em tributos. Alguém que ganhe acima de 30 salários teria sua carga por volta de 29%.

A proposta de alteração do PIS/Cofins não pode ser genuinamente denominada de reforma porque pretende mudar apenas um dos inúmeros aspectos caóticos do sistema tributário brasileiro. Em síntese, contempla a unificação das duas contribuições (sob o nome de CBS – Contribuição sobre Bens e Serviços), a adoção de um regime não cumulativo para todas as empresas e o desconto de créditos relativos ao valor da contribuição paga em etapas anteriores das cadeias produtivas.

É verdade que a proposta foi anunciada em conjunto com a intenção de sugerir outras mudanças, como a desoneração da folha de pagamentos e a tributação de dividendos. Mas sem qualquer informação adicional sobre essas etapas não há como considerar que serão efetivamente apresentadas.

Tendo em conta a mudança até aqui proposta, fica evidente que o principal objetivo foi o de aliviar os problemas do próprio governo relacionados ao PIS/Cofins e não dos contribuintes. Isto porque essas contribuições possuem alto nível de litígios administrativos e judiciais, relacionados sobretudo a dois aspectos: os critérios de desconto de créditos, no regime da não cumulatividade, e a definição do que é receita. Ao tornar clara e simples estas duas questões, o governo se livra da administração de um alto e caro contencioso.

E do lado dos contribuintes? Primeiro, é preciso considerar que grande parte das empresas está enquadrada no Simples Nacional, que não terá mudanças importantes com o projeto anunciado. Segundo, em termos de relevância no número de empresas, estão aquelas optantes do lucro presumido, e nessa qualidade, sujeitas ao regime cumulativo do PIS/Cofins, cuja apuração é extremamente simples. Para esse grupo, que será empurrado para o regime não cumulativo, haverá claro aumento de custos de conformidade, uma vez que será necessária uma contabilidade societária e fiscal mais robusta para apurar e pagar as contribuições.

O aumento mais relevante, no entanto, estará na carga tributária dessas empresas. A proposta contempla a majoração da alíquota da nova contribuição para 12%, indistintamente. Para os setores com cadeias produtivas mais complexas, cujas empresas adquirem insumos que serão tributados pela CBS, o desconto de créditos será mais relevante, de modo a reduzir a alíquota nominal de 12% para uma alíquota efetiva substancialmente menor.

No entanto, em setores como o de serviços, inseridos em cadeias produtivas menos complexas, a história será diferente. Esta atividade terá reduzida composição de insumos tributados pela CBS, de modo que, na prática, a alíquota nominal de 12% não terá redução relevante. Em outras palavras, é certa a elevação significativa da tributação para o segmento que justamente é responsável pela grande parte dos empregos gerados no país.

Para as empresas de grande porte, já submetidas ao regime não-cumulativo do PIS/Cofins, pouco se verá de mudanças substanciais. São empresas que já possuem estrutura e capital suficientes para a conformidade tributária e, considerando a maior amplitude de créditos, a maioria das empresas neste segmento não terá um aumento importante de carga tributária, mesmo considerando a majoração da alíquota nominal.

Ao cabo, a proposta do governo penaliza as empresas de menor porte do setor de serviços, responsável por parte substancial da empregabilidade, impondo-lhes aumento de custos para apurar e pagar o PIS/Cofins, e em especial, a majoração brutal de carga tributária. A reboque, a proposta pode gerar aumento de preços de bens e serviços, sobretudo de produtos elásticos, na parte em que for possível às empresas repassar ao consumidor o aumento de custos tributários. Uma proposta que vai na contramão de tudo que seria aconselhável em termos de reforma tributária: simplificação, justiça fiscal e promoção do desenvolvimento.

Em tempos de crise econômica aguda provocada pela pandemia, propor alterações tributárias que levam maior peso às empresas menores, geradoras de empregos, e que podem causar aumento de preços, nos faz lembrar da célebre epígrafe de H. L. Mencken: “Para todo problema complexo, existe sempre uma solução simples, elegante e completamente errada”.

*Ricardo Castagna, sócio da LACLAW. Doutor em Direito Econômico e Financeiro pela USP, pesquisador visitante do Max Planck Institute for Tax Law and Public Finance em Munique, Alemanha, mestre pela PUC/SP, membro da Associação Brasileira de Direito Financeiro (ABDF) e da International Fiscal Association (IFA),  professor do Departamento de Direito Tributário do CEU Law School e advogado em São Paulo

*Paulo Henrique Rodrigues Pereira, sócio da LACLAW, mestre em Filosofia do Direito pela USP e doutorando em Filosofia e Teoria Geral do Direito pela mesma Universidade. É pesquisador visitante da Faculty of Arts and Sciences da Universidade de Harvard

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