Uma proposta de releitura da nova instrução de apuração de infrações ambientais

Uma proposta de releitura da nova instrução de apuração de infrações ambientais

Danilo Ribeiro Miranda Martins*

22 de abril de 2021 | 09h30

Danilo Ribeiro Miranda Martins. FOTO: DIVULGAÇÃO

Tem sido objeto de diversas matérias na imprensa nos últimos dias a publicação da nova Instrução editada pelo IBAMA, ICMBio e Ministério do Meio Ambiente com a finalidade de regulamentar o processo administrativo federal para apuração de infrações administrativas ambientais.

Afirmam os críticos que a nova Instrução levou à paralisação total das emissões de multas por parte dos agentes do IBAMA e do ICMBio. Os argumentos principais seriam o fato de que a Instrução passar a exigir a elaboração de relatório de fiscalização previamente à lavratura do auto de infração e o auto passar a exigir a aprovação da autoridade hierarquicamente superior. Além disso, afirmam que os sistemas do IBAMA não estariam preparados para os novos procedimentos.

Inicialmente, importante registrar que é usual na Administração Pública que primeiro se edite determinada norma para em seguida se buscar a adequação dos sistemas correspondentes. Embora não desejável, isso ocorre com bastante frequência, pela falta de planejamento usual no âmbito da Administração Pública.

Aliás, o mesmo ocorreu por ocasião da ora revogada INC nº 02/2020, que estabeleceu uma série de novos fluxos sem a existência dos sistemas correspondentes para viabilizá-los, sem que houvesse críticas nessas mesmas proporções.

Nessa perspectiva, entendemos não ser essa a melhor abordagem para se fazer uma análise mais adequada da nova INC nº 01/2021. Deve-se, a nosso ver, analisar primeiramente a adequação dos fluxos de processos estabelecidos na Instrução, para então partir-se para a adequação dos sistemas correspondentes.

A crítica no sentido da paralisação de todo o processo sancionador ambiental do IBAMA também não parece resistir a um olhar um pouco mais aprofundado. Expliquemos.

A necessidade de elaboração de relatório de fiscalização não é nenhuma novidade para a fiscalização do IBAMA. É justamente esse o documento que detalha a conduta do autuado, indica seu dolo ou culpa e a relação de causalidade entre a sua conduta e o dano ambiental causado.

É usual, em diversos órgãos fiscalizadores, que haja um relatório precedendo a decisão sobre a aplicação da multa. Não há nisso nenhuma novidade.

No IBAMA, em que até algum tempo atrás prevalecia o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental é objetiva (ou seja, prescinde da comprovação de culpa), era compreensível que o auto de infração fosse o primeiro ato do processo administrativo.

Essa visão, no entanto, não tem se mostrado mais sustentável, desde que a Primeira Seção do STJ consolidou o entendimento de que a responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva (vide EREsp 1318051), o que acabou sendo contemplado nos normativos posteriores do IBAMA.

Exemplo disso é o artigo 6º, inciso XXI, da nova Instrução, que exige a demonstração da autoria, materialidade e nexo causal, além do elemento subjetivo verificado na conduta – requisitos que, em sua maioria, não se verificam claramente no auto de infração lavrado no IBAMA, que é um documento usualmente bem mais sintético.

Embora essa exigência possa dar mais trabalho para os servidores, sem dúvida ela confere mais segurança e sustentabilidade para o auto de infração, evitando sua anulação posterior, o que também deve ser preocupação da Administração. Afinal, o auto de infração deveria ser decorrência de uma apuração, e não o seu ponto de partida.

Embora essa questão não seja a principal, a nosso ver, não custa lembrar que o IBAMA adota o sistema de processo eletrônico SEI, o que permitiria o registro prévio ou simultâneo do relatório de fiscalização e do auto de infração nesse sistema.

Outro argumento utilizado para afirmar que as autuações estariam “paralisadas” seria a declaração de regularidade a ser emitida pela autoridade hierarquicamente superior. Neste ponto cabem outras considerações complementares.

Primeiro, tudo indica que não é verdadeira a afirmação de que essa decisão ficaria nas mãos de “políticos”. A autoridade hierarquicamente superior, na estrutura das Superintendências do IBAMA, é o chefe da Diretoria de Análise Técnica – Ditec, cargo hoje ocupado em sua totalidade por servidores de carreira.

Importante observar também que o artigo 98-A, § 1º, do Decreto nº 6.514/2008 (com as alterações promovidas pelo Decreto nº 9.760/2019) já previa a necessidade de uma análise preliminar da autuação, com objetivo similar, mas que seria realizada pelo Núcleo de Conciliação Ambiental – Nucam.

Ocorre que, pela Instrução anterior, essa análise seria efetuada pela Equipe de Análise Preliminar, integrante do Nucam, que se trata de uma equipe desterritorializada e que se reporta diretamente às estruturas centrais do IBAMA em Brasília (usualmente identificado como IBAMA Sede).

Havíamos alertado em outras oportunidades que esse modelo concentrado, aí sim, poderia ocasionar a paralisação de processos no âmbito do IBAMA. Isso porque já se percebia essa acumulação de processos no IBAMA Sede referente ao julgamento de recursos voluntários interpostos contra as decisões de primeira instância, realizadas pelas Superintendências estaduais.

Dessa forma, ao transferir essa análise preliminar do auto para a Chefia da Ditec, vislumbramos muito mais uma intenção de acelerar do que de paralisar o andamento dos processos sancionadores no IBAMA. Inclusive entendemos que essa é uma oportunidade para se garantir maior padronização nos procedimentos do IBAMA, evitando entendimentos discrepantes entre os próprios agentes de fiscalização, além de permitir que haja eventual saneamento do processo que possa acarretar alguma nulidade, conforme prevê o artigo 15, § 3º, da nova Instrução.

Outro aspecto positivo da Instrução, em nossa concepção, é a ampliação do papel do Núcleo de Conciliação Ambiental por ocasião da audiência de conciliação.

O Núcleo, cumpre ressaltar, foi criado pelo Decreto nº 9.760/2019, e está em linha com o Código de Processo Civil de 2015, que reforçou o dever do Estado de promover, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos (art. 3º, § 2º), e com a Lei de Mediação (Lei nº 13.140/2015), que veio estimular também o uso da mediação e da autocomposição de conflitos no âmbito da Administração Pública.

Imbuído desses mesmos princípios, portanto, inseriu-se os artigos 95-A e 97-A a 98-D ao Decreto nº 6.514/2008. Assim, de partida, o artigo 95-A apregoa que “a conciliação deve ser estimulada pela administração pública federal ambiental, de acordo com o rito estabelecido neste Decreto, com vistas a encerrar os processos administrativos federais relativos à apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente.”

Essa compreensão está alinhada também com a visão doutrinária moderna sobre o processo administrativo sancionador, que deve receber os devidos influxos advindos da Constituição Federal, de forma a buscar uma maior razoabilidade e proporcionalidade na sua atuação. A visão que prevalece, nessa perspectiva, é que a finalidade primordial do Estado não é a de punir, mas sim a de que os cidadãos adequem seu comportamento às exigências legais.

Note-se, porém, que o Nucam inicialmente estava sendo implementado com escopo limitado, restringindo-se à composição relativa à multa a ser aplicada pelo IBAMA, mas não adentrando na análise das medidas cautelares eventualmente aplicadas e na questão principal da recuperação do dano ambiental eventualmente causado.

Importante constatar, mais uma vez, que é bastante amplo o poder conferido pelo Decreto ao Nucam para a solução da situação, sendo que o artigo 98-A, § 1º, II, alínea “b”, nitidamente apresenta um rol meramente exemplificativo das soluções legais possíveis, entre as quais poderia estar a própria celebração de termo de ajustamento de conduta, instrumento há muito previsto na Lei de Ação Civil Pública e agora também na Lei de Mediação.

Não se vislumbra, portanto, respaldo para o entendimento de que não seria possível tratar nas audiências de conciliação das questões referentes às medidas administrativas aplicadas com fundamento no artigo 101 do Decreto, ou então que não poderiam ser discutidas aí as questões relacionadas à reparação do dano ambiental eventualmente causado.

Ora, tanto o artigo 95-A quanto o artigo 98-B do Decreto são claros que o objetivo do procedimento de conciliação é o de encerrar o processo administrativo de apuração da infração ambiental, o que não ocorrerá se ficarem pendentes de definição tais medidas administrativas e as demais medidas necessárias para a reparação do dano ambiental que, ao cabo e ao fim, são o objetivo maior da própria atuação do IBAMA.

Embora a circunstância do Nucam não tratar das questões afetas à destinação de bens apreendidos e de reparação do dano ambiental, no modelo inicialmente implementado, possa imprimir maior celeridade no procedimento do Núcleo, por outro lado para o administrado fica a sensação de que a conciliação não foi suficiente para resolver toda a situação envolvendo a infração ambiental praticada, tornando o procedimento certamente muito menos célere na perspectiva do cidadão.

Há, ainda, outros aspectos positivos da nova Instrução que merecem ser destacados, entre os quais:

  • ressalta o papel da medida administrativa cautelar de fazer cessar a infração ambiental, evitando que ela seja utilizada com a finalidade exclusiva de punir o autuado;
  • exige que seja demonstrado o nexo causal entre a conduta do autuado e o dano ambiental causado;
  • possibilita que o autuado solicite a realização da audiência de conciliação, não dependendo apenas da iniciativa da Administração para tanto;
  • exige expressamente que a notificação do autuado por Edital, na hipótese de desconhecimento do local do autuado, seja feita apenas após a consulta à base de dados dos órgãos da Administração Pública Federal;
  • distingue as situações de embargo de área de embargo de obra ou atividade, limitando o embargo à área e atividades relacionadas com a infração, em observância ao princípio da proporcionalidade;
  • deixa mais claro o procedimento para revogação do embargo mediante comprovação da regularidade ambiental;
  • estipula a preferência para a realização da audiência de conciliação por meio eletrônico.

Evidentemente que a Instrução, como a maioria dos atos normativos, também possui imperfeições que precisam ser apontadas.

Primeiro, deve-se considerar a possibilidade de flexibilizar a exigência prévia do relatório de fiscalização na hipótese de flagrante, situação em que seria bastante complexo para o agente de fiscalização elaborar um relatório completo para adoção das medidas urgentes necessárias inclusive para fazer cessar a prática da infração.

Segundo, a definição do prazo de cinco dias como regra para a prática dos diversos atos ao longo do processo administrativo é absolutamente incompatível com a estrutura atual de recursos humanos e materiais disponíveis hoje na Autarquia.

Certamente que, em se tratando de prazo impróprio, seu descumprimento tende a não gerar maiores consequências, desde que os servidores adotem a cautela de indicar as razões para o não atendimento do prazo previsto na Instrução. De toda forma, tais prazos merecem ser revistos, na medida em que absolutamente inexequíveis ante a realidade atual do IBAMA.

Mas tais imperfeições, a nosso ver, não são suficientes para ensejar a paralisação total das atividades dos servidores do IBAMA, que sempre atuaram de forma republicana e eficaz na proteção do meio ambiente. No atual conjuntura, pelo contrário, a atuação ainda mais eficiente dos servidores do IBAMA, e em conformidade com a legislação, é que parece ser a resposta mais adequada e almejada pela sociedade brasileira.

*Danilo Ribeiro Miranda Martins, procurador federal, chefe da Divisão Jurídica do IBAMA-GO, mestre em Direito pela PUC-SP, MBA em Finanças pelo IBMEC, presidente do Conselho Fiscal do CONIMA

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