Um registro de candidatura fadado ao fracasso

Um registro de candidatura fadado ao fracasso

Rogério Tadeu Romano*

27 de junho de 2022 | 07h00

Sede do Tribunal de Contas da União. FOTO: ANDRÉ DUSEK/ESTADÃO

I – O FATO

Segundo o que noticiou o Brasil de Fato, em 12 de abril de 2022, “o Tribunal de Contas da União (TCU) decidiu, naquele dia, por unanimidade, responsabilizar Deltan Dallagnol, ex-coordenador da Operação Lava Jato em Curitiba (PR), pelo pagamento de cerca de R$ 2 milhões em diárias e passagens a procuradores da força tarefa.

Segundo a denúncia do Ministério Público ligado ao TCU, outras opções mais econômicas poderiam ter sido utilizadas pela Lava Jato para custear a locomoção dos procuradores.

Eles recebiam ajuda para trabalhar em Curitiba, como se estivessem em situação transitória, em vez de serem transferidos definitivamente para a capital do Paraná, onde a maior parte do trabalho era feito.

O ex-procurador-geral da República Rodrigo Janot e o ex-procurador-chefe do Paraná, João Vicente Romã, também foram responsabilizados.”

De acordo com o parecer do relator Bruno Dantas, que foi acompanhado pelos demais ministros da Corte, há indícios para caracterizar ao menos três irregularidades, que são: “falta de fundamentação adequada para a escolha do modelo de locomoção; violação ao princípio da economicidade; e ofensas ao princípio da impessoalidade”.

Em julho de 2020, após representações de parlamentares e do Ministério Público junto ao TCU, a corte de contas abriu um processo para investigar o pagamento de diárias e passagens aos procuradores da força-tarefa da Lava Jato em Curitiba, entre eles Deltan Dallagnol.

Em agosto de 2021, o ministro do TCU Bruno Dantas, ao despachar no processo, determinou a apuração da diferença de custos com diárias e passagens em comparação ao que seria gasto, caso a opção fosse pela remoção dos servidores para Curitiba.

No processo, o TCU apurou o montante de R$ 2,8 milhões pagos em diárias e passagens que deveriam ser devolvidos pelos integrantes da força-tarefa. Com isso, Deltan Dallagnol acionou a Justiça, alegando uma série de irregularidades no procedimento, como o fato de ser diretamente responsabilizado na tomada de contas, mesmo sem nunca ter sido ordenador de despesas no Ministério Público nem decidido sobre a estrutura da operação. Por sua vez, o ex-procurador-geral da República Rodrigo Janot, que também se filiou recentemente ao Podemos. Janot é citado por não ter coibido as supostas irregularidades.

A 6a Vara Federal no Paraná concedeu a liminar suspendendo o processo de tomada de contas em relação ao ex-procurador, decisão que foi mantida pela presidência do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4).

Ao pedir a suspensão da decisão do TRF4 no STJ, a União alegou que a liminar representa efetiva lesão à ordem pública, na medida em que impede o exercício legítimo das atribuições constitucionais e legais por parte do TCU. Além disso, sustentou que o órgão de controle precisa se pronunciar sobre a regularidade da aplicação de recursos públicos no caso. Para a União, a manutenção da liminar poderá colocar em risco todas as demais tomadas de contas em tramitação no TCU como se lê do site de notícias do STJ.

A matéria foi objeto de decisão pelo STJ na SLS 3.133.

Registro o que foi noticiado por aquele site:

“Ao suspender a liminar confirmada pelo TRF4 até o trânsito em julgado do processo que discute a legalidade da tomada de contas, o presidente do STJ destacou que, conforme apontado no pedido da União, há risco de efeito multiplicador da liminar que suspendeu o trâmite do processo no TCU.

“Está caracterizado o risco de efeito multiplicador impeditivo da atuação fiscalizatória regular e legítima do tribunal de contas ao se permitir que prevaleça decisão que obste a devida continuidade da apuração de eventual malversação dos recursos públicos”, explicou Martins.

Esse cenário – afirmou o ministro – caracteriza grave lesão à ordem pública, na sua acepção administrativa, ao impor entraves à execução normal e eficiente da competência do TCU.

“O Judiciário não pode atuar sob a premissa de que a atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas é realizada em desconformidade com a legislação, sendo presumivelmente ilegítima. Tal concluir configuraria uma subversão do regime jurídico do Direito Administrativo, das competências concedidas ao TCU e do papel do Judiciário”, fundamentou o presidente do STJ.”

Por certo haveria um prejuízo irreversível com a manutenção daquela liminar citada.

A matéria foi objeto de decisão pelo STJ na SLS 3.133.

Em síntese, aquelas decisões da Justiça Federal representam lesão à ordem pública.

Como acentuou a Folha, em 26 de junho, “depois disso, o caso deve ser colocado rapidamente na pauta de julgamentos. Se condenado, Deltan deverá ser enquadrado na Lei da Ficha Limpa e ficar inelegível por oito anos, a não ser que consiga reverter a situação nos tribunais superiores.

O relator do caso no TCU, ministro Bruno Dantas, emitiu despacho ainda neste sábado determinando a retomada do processo e orientando a área técnica a, após a apresentação da defesa, instruir o processo com a “máxima brevidade possível” diante do “risco de prescrição.”

II – A SUSPENSÃO DE LIMINAR

A suspensão de liminar é instituto tipicamente processual civil.

A Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992, em seu artigo 4º, determinou que compete ao Presidente do Tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Por força do parágrafo primeiro daquele artigo 4º, aplica-se o disposto à sentença proferida em processo de ação cautelar inominada, no processo de ação popular e na ação civil pública, enquanto não transitada em julgado.

Na visão de Celso Agrícola Barbi (Do mandado de segurança, 5ª edição, pág. 211), trata-se de providência de caráter cautelar aquela que, na classificação de Calamandrei, diz respeito a medidas que antecipam a decisão do litígio, isto é, que se destinam a provocar uma decisão provisória, enquanto não se obtém a decisão definitiva.

O certo é que, diante da concessão de liminares de cunho satisfativo ou cautelar em ações civis públicas, a pessoa jurídica de direito público tem se valido do remédio para suspendê-la. Essas liminares teriam o caráter de providência executiva lato sensu ou ainda mandamentais, exigindo da Administração o ajuizamento dos remédios autônomos correspondentes ao recurso de agravo de instrumento e a suspensão de liminar.

Contra a liminar concedida a favor do pleito trazido pela pessoa requerente em ação civil pública tem a entidade pública duas saídas: o recurso de agravo de instrumento em face de decisão de caráter interlocutório, e a suspensão de liminar.

Trata-se de providência de cunho cautelar e de natureza metajurídica.

A maioria da doutrina é no sentido de que ao Presidente do Tribunal não cabe a análise da antijuridicidade da decisão.

Não se trata de um recurso, mas de um incidente no curso do processo.

III – A CONDENAÇÃO DO TCU COMO TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL

Será caso de execução desses valores devidos ao Erário.

Rodrigo Melo do Nascimento (A execução judicial das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas, in Revista do TCU, 125) nos lembrou o que segue:

“A Constituição Federal de 1988 ( CF) consolidou, no panorama institucional da República Federativa do Brasil, a posição ocupada pela instituição Tribunal de Contas, atribuindo-lhe relevantes competências no exercício do controle externo da Administração Pública, seja no âmbito da União, seja naquele de Estados e Municípios. Entre tais competências, avulta em importância àquela contida nos incisos II e VIII do art. 71 da Carta Cidadã, os quais preveem a atribuição do julgamento de contas, em cujo bojo são passíveis de prolação decisões pela irregularidade das contas, imputando débito ou cominando multa aos responsáveis pela aplicação de recursos públicos ou por eventual dano ao Erário. Tais decisões condenatórias, conforme estabelecido no § 3º do art. 71 da CF, têm eficácia de título executivo, prestando-se à propositura da competente ação de execução judicial, caso o responsável não recolha a dívida perante o próprio Tribunal de Contas que proferiu o acórdão condenatório, prolatado nos autos de processo administrativo em que são garantidos ao interessado o contraditório e a ampla defesa.”

Os valores condenatórios constantes das decisões dos Tribunais de Contas que julguem os responsáveis em alcance ou que lhes apliquem multa classificam-se como dívida ativa não tributária (artigo 39, parágrafo segundo, Lei nº 4.320/64).

A condenação pelo Tribunal de Contas da União perfaz um título executivo extrajudicial que se caracteriza pelos requisitos da certeza, liquidez e exigibilidade.

A decisão do Tribunal de Contas da União poderá fazer título executivo extrajudicial, que servirá de instrumento para execução (art. 71, § 3º, da CF).

O art. 61 da Lei nº 8.443/1992 prevê a possibilidade de o Tribunal, por intermédio do MP/TCU, requerer à AGU (no caso de débitos imputados a responsáveis da administração direta) ou aos dirigentes das entidades que lhe sejam jurisdicionadas (no caso de débitos imputados a responsáveis por entidades da administração indireta) a adoção das medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, devendo o Tribunal ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição.

Quanto a capacidade postulatória do Tribunal de Contas nessas execuções já decidiu o STF:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. COMPETÊNCIA PARA EXECUTAR SUAS PRÓPRIAS DECISÕES: IMPOSSIBILIDADE. NORMA PERMISSIVA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. As decisões das Cortes de Contas que impõem condenação patrimonial aos responsáveis por irregularidades no uso de bens públicos têm eficácia de título executivo ( CF, artigo 71, § 3º). Não podem, contudo, ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal de Contas, seja diretamente ou por meio do Ministério Público que atua perante ele. Ausência de titularidade, legitimidade e interesse imediato e concreto. 2. A ação de cobrança somente pode ser proposta pelo ente público beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente. 3. Norma inserida na Constituição do Estado de Sergipe, que permite ao Tribunal de Contas local executar suas próprias decisões (CE, artigo 68, XI). Competência não contemplada no modelo federal. Declaração de inconstitucionalidade, incidenter tantum, por violação ao princípio da simetria ( CF, artigo 75). Recurso extraordinário não conhecido. (STF, Tribunal Pleno, RE 223037/SE. Relator: Min. Maurício Corrêa. Julgamento em 02/05/2002. Publicado no DJ de 02/08/2002).

Reitero que o acórdão do Tribunal de Contas da União constitui título executivo bastante para cobrança judicial da dívida decorrente do débito ou da multa, se não recolhida no prazo pelo responsável.

IV– A INELEGIBILIDADE

Mas, independentemente dessa condenação e posterior execução, nos moldes estabelecidos pelo CPC de 2015, há a questão da inelegibilidade.

A Lei Complementar n.º 64/90 assim dispõe:

Art. 1º São inelegíveis:

I – para qualquer cargo:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição.

Para a incidência da hipótese de inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da LC n.º 64/90, é necessária a presença cumulativa dos seguintes requisitos: i) prestação de contas relativa ao exercício de cargos ou funções públicas; ii) julgamento e rejeição das contas; iii) existência de irregularidade insanável; iv) irregularidade que configure, em tese, ato doloso de improbidade administrativa (haja vista a incompetência desta Justiça Especializada para apreciação da improbidade administrativa em concreto); v) decisão irrecorrível do órgão competente; vi) inexistência de suspensão ou anulação da decisão pelo Poder Judiciário (Recurso Especial Eleitoral nº 18725, rel. Min. Luiz Fux, DJE 29/06/2018, página 45-48).

A Lei da Ficha Limpa determina a inelegibilidade de oito anos para agentes públicos que tiverem suas contas”rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário”.

O TCU instaurou a chamada” tomada de contas especial “—processo administrativo para apurar dano à administração pública federal, com responsabilização dos agentes e determinação de ressarcimento— após representação do subprocurador-geral do Ministério Público junto ao TCU, Lucas Furtado, e de parlamentares que questionavam os gastos com diárias e passagens da Operação Lava Jato.

Na matéria cito a Súmula-TSE nº 41:

“Não cabe à Justiça Eleitoral decidir sobre o acerto ou desacerto das decisões proferidas por outros Órgãos do Judiciário ou dos Tribunais de Contas que configurem causa de inelegibilidade”.

Embora a Justiça Eleitoral possa extrair da fundamentação do decreto condenatório os requisitos para incidência da referida inelegibilidade, descabe, por outro vértice, alterar as respectivas premissas fáticas, sob pena de invadir a competência jurisdicional de outros órgãos do Poder Judiciário.

Por outro lado, Independe de Ação de Improbidade Administrativa, o processo e julgamento pela Justiça Eleitoral, de Registro de Candidatura, na apreciação de julgamento por Tribunais de Contas, de contas irregulares de gestores públicos, cabendo a esta Especializada averiguar, no caso concreto, a configuração de ato doloso de improbidade administrativa, a teor do art. 1º, I, a, da LC 135/2010.

Portanto, em linhas gerais, caso haja interesse em registro de candidatura por parte dos envolvidos, será ônus deles o ajuizamento de uma medida cautelar visando a suspensão daquela condenação no âmbito do Tribunal de Contas da União. Isso foi feito, como já descrito, mas o STJ suspendeu os efeitos da decisão da Justiça Federal já noticiada.

Certamente os legitimados, a seu tempo, ajuizarão Ação de Impugnação de Registro de Candidatura (AIRC) perante a Justiça Eleitoral, que é uma ação de cognição exauriente, podendo atacar qualquer das causas de inelegibilidade cominada (abuso de poder econômico, abuso de poder político, uso indevido de meios de comunicação, uso indevido dos meios de comunicação social, uso indevido de transportes etc). Como ensina Adriano Soares da Costa (Instituições de Direito Eleitoral, 5ª edição, pág. 388) quando disse que não tendo registrado a sua candidatura, por exemplo, não poderá o pré-candidato participar de propaganda gratuita eleitoral, vez que não tem registro. Desse modo, para evitar o perigo de dano irreparável à candidatura do nacional, poderá o juiz eleitoral, mediante requerimento da parte interessada, antecipar os efeitos da sentença de procedência da ação de pedido de registro de candidato, outorgando-lhe um registro provisório, que possibilite o exercício pleno de sua elegibilidade.

Isso quer dizer que Rodrigo Janot e o ex-coordenador da chamada Força Tarefa da Lava-Jato, em Curitiba, poderão ficar inelegíveis, caso o TCU confirme a condenação noticiada e não poderão concorrer à eleições de 2022, no Brasil.

V– OUTRAS VERTENTES

Por sua vez, o Ministério Público Federal poderá, após o devido inquérito civil, ajuizar a ação civil de improbidade administrativa, pautado nos artigos 9 e 10 da Lei n. 8.429/92 e suas mudanças.

O caso, pois, deverá se desenvolver, a seu tempo, em suas várias vertentes, no campo eleitoral e civil, podendo ser utilizados os diversos remédios acima descritos.

O certo é que essa decisão da presidência do STJ, somada a uma eventual condenação pelo Tribunal de Contas, põe uma “pá de cal” nas pretensões do ex-procurador da República em se candidatar para as eleições previstas para 2022. Como já acentuado será caso do Ministério Público Eleitoral ou ainda outro interessado, caso ele venha pedir o registro de sua candidatura, ajuizar, como já acentuado, Ação de Impugnação de Registro de Candidatura, objetivando a não concessão de registro de candidato.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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