Um escândalo que precisa ser esclarecido

Um escândalo que precisa ser esclarecido

Rogério Tadeu Romano*

15 de novembro de 2021 | 11h00

Congresso Nacional. FOTO: DIDA SAMPAIO/ESTADÃO

Segundo o site de notícias do Estadão, o subprocurador-geral Lucas Rocha Furtado acionou o Tribunal de Contas da União para que a corte identifique e afaste os ‘responsáveis’, no âmbito do Governo Federal, pela execução das emendas relator, ponto central orçamento secreto – esquema de sustentação do governo Jair Bolsonaro no Congresso, revelado pelo Estadão. Considerando a falta de transparência e de critério envolvendo os repasses, Furtado aponta ‘grave falha’ na execução das emendas, destacando que os responsáveis por tal processo ‘deveriam ter se negado a praticar ou impedido’ tais atos.

“Independentemente da forma como as emendas do relator foram aprovadas, caberia ao Poder Executivo, em face diretamente do princípio da impessoalidade, além de inúmeros outros acima já mencionados ou não, fixar critérios para ordenar, priorizar, divulgar e autorizar sua execução”, diz o subprocurador-geral.

A matéria exige a necessária análise por conta do Ministério Público Federal.

A uma, porque há afrontas claras a princípios que norteiam a atividade administrativa, a teor do artigo 37 da Constituição Federal. Ali estão afrontados os princípios da moralidade, da impessoalidade, da igualdade, da transparência, da eficiência. É uma manobra de desvio de recursos públicos e que se presta ao modelo de patrimonialismo, que é enraizado na sociedade brasileira.

Como expôs o site Migalhas, em 24 de agosto de 2021, “bilhões secretos no Orçamento, é disso que se trata”.

Bem ainda acentuou o site Migalhas, naquela oportunidade:

“As emendas feitas pelos parlamentares podem acrescentar, suprimir ou modificar itens tendo em vista compromissos (como obras e investimentos) assumidos pelos congressistas junto aos seus eleitores. Existem quatro tipos de emendas ao orçamento: (i) individuais; (ii) de bancada; (iii) de comissão; (iv) de relator.

As emendas de relator apareceram na LDO de 2020 (lei 13.898/20), que as batizou de RP 9. Estas emendas são feitas pelo deputado ou senador que, naquele determinado ano, foi escolhido para produzir o parecer final sobre o orçamento. A emenda de relator tem (ou deveria ter) caráter puramente técnico, que permite ao relator-geral do parecer fazer ajustes finais e adequar o orçamento à legislação de regência. No entanto, não parece ser isso o que vem ocorrendo.

*RP vem da sigla de Resultado Primário, um indicador de resultado fiscal. Nove refere-se ao nono tipo de despesa no projeto de lei orçamentária. Ex: RP 1 – despesa primária obrigatória; RP 2 – despesa primária discricionária etc.”

O escândalo chegou ao STF. Três partidos ajuizaram ADPFs para contestar o orçamento secreto/paralelo: Cidadania (ADPF 850); Partido Socialista Brasileiro (ADPF 851) e o PSOL (ADPF 854).

As agremiações dizem que foi criado um tipo de emenda sob a nomenclatura de “emenda do relator” como verdadeira moeda de troca para angariar apoio político para o governo Federal e influenciar a apreciação de proposições legislativas no Congresso Nacional.

“Vê-se que o Poder Público, informalmente e às margens de da legalidade, instituiu um novo regime de emendas, que se prestam aos mesmos fins das emendas individuais e de bancada – incluir novas programações orçamentárias -, mas não se submetem aos limites quantitativos e materiais do art. 166 da CF, em nítida violação ao regime constitucional das emendas.”

Agiu bem a ministra Rosa Weber ao proferir decisão liminar (provisória) que suspendeu os empenhos e pagamentos das emendas de relator-geral. Identificadas pelo código RP-9, as emendas estão na base do orçamento secreto. Além de suspender os pagamentos, Weber também determinou que o Executivo dê transparência à execução das verbas e torne públicos os ofícios por meio dos quais deputados e senadores fazem as indicações do dinheiro, geralmente para pequenas obras ou equipamentos, como tratores, em suas bases eleitorais.

A decisão da ministra Rosa Weber foi tomada em uma ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) formulada pelo PSOL e apresentada em junho deste ano. Posteriormente, os partidos Novo, Cidadania e PSB também solicitaram a suspensão da execução das emendas de relator-geral, os pedidos passaram a tramitar em conjunto no Supremo.

Por fim, a duas, o caso precisa ser investigado na esfera penal em que observo duas frentes:

A uma, o crime exposto no artigo 359 – D do Código Penal.

O tipo penal é ordenar despesa, mandar, não autorizada previamente em lei ou não autorizada em lei ou em desacordo com a autorização legal.

O sujeito ativo é o agente público que tem competência para ordenar a despesa.

Trata-se de crime próprio, formal, comissivo, excepcionalmente na forma de crime comissivo por omissão, instantâneo, de perigo abstrato (que independe da forma de perigo para as finanças públicas, bastando a simples realização da conduta prevista no tipo penal), unissubsistente, em que se admite a tentativa. Régis Prado (Comentários ao código penal, pág. 961) fala ainda em crime de mera atividade. Disse ainda ele, comentado a Lei Complementar, que nos termos do artigo 16, a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa pública será acompanhada de estimativa de impacto orçamentário-financeiro. Se isso não bastasse, o artigo 17 da mesma norma jurídica dispõe sobre as despesas de caráter continuado consideradas aquelas que acarretem para o administrador a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois anos.

Para efeito de despesa não autorizada, diz a Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I – adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:

I – empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II – desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182 da Constituição.

Trata-se de crime próprio, instantâneo e de perigo abstrato. Logo, ainda que a Administração seja beneficiada pela liberação de verba não prevista na lei orçamentária ou em lei específica, o crime está configurado.

A duas, se há notícias de que há superfaturamento em bens adquiridos com dinheiro dessas emendas, é mister que se verifique se há crime contra o patrimônio público. Teria havido crime de peculato com o desvio de verba pública ou apropriação dela? O orçamento secreto seria mais uma forma encontrada para enriquecimento de parlamentares? Isso deve ser investigado. É mais uma forma de mensalão, forma de peculato descrita no artigo 312 do Código Penal?

Em nome do princípio da obrigatoriedade é dever do Parquet atuar em nome da sociedade diante de tão inacreditável conduta contra os cofres públicos, onde parlamentares atuam para o seu benefício, em segredo.

Não se trata de intervenção indevida do Judiciário em outro Poder. É mais do que isso: é fazer valer as boas regras e princípios disciplinados a partir da leitura do artigo 37 da Constituição.

*Rogério Tadeu Romano, procurador regional da República aposentado. Professor de Processo Penal e Direito Penal. Advogado

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