Em 25 de janeiro de 2019, uma mancha formada por 10,5 milhões de metros cúbicos de rejeitos da mineração rasgou, inclemente, enorme veio no Vale do Paraopeba, arrasando ecossistemas e levando consigo duzentas e setenta vidas humanas, onze das quais ainda não identificadas. Os números impressionantes não param por aí: segundo a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, cuida-se de área equivalente a 300 campos de futebol, percorridos por 98 quilômetros de distância[1]; neste roteiro de destruição, aliás, se encontravam 10 sítios arqueológicos que, segundo o IPHAN, foram parcial ou totalmente destruídos[2].
Olhar para o passado, identificar, punir, e reparar são tarefas que decorrem da noção mais elementar de Justiça. Recompor as perdas - materiais e morais, na medida do possível - dos atingidos é tão necessário ao encerramento de um ciclo de dor quanto possibilitar-lhes o sepultamento de seus amigos e familiares. É obter do Estado a resposta proporcional ao sofrimento que lhes foi impingido. Significa, também, sinalizar aos agentes econômicos que deixar de observar as normas legais e regulatórias não compensa, para que não mais se repitam cálculos macabros de uma relação custo-benefício em que vidas humanas são simples elementos de uma equação financeira.
Por outro lado, olhar para o futuro não é menos importante. É dizer: se a reparação às vítimas é justa e necessária, a seu turno, a mudança da sistemática da fiscalização de segurança de barragens é imprescindível.
Num país cujo maior acidente de trabalho[3] (Brumadinho) está apenas a pouco mais de três anos de "distância" de seu maior desastre ambiental[4] (Mariana), a necessidade de revisitar e aprimorar mecanismos normativos de fiscalização e controle é matéria da ordem do dia. Não apenas no estrito campo técnico da geotecnia (com a proibição, por exemplo, da utilização do método de alteamento a montante - já feita pela Resolução nº 13/2019, da Agência Nacional de Águas - ANA), mas também nos domínios do Direito, é passada a hora de volver os olhos à realidade e perceber que o atual marco regulatório é pouco efetivo.
Para ilustrar, vale a menção ao reconhecimento, por 4 diferentes Comissões Parlamentares de Inquérito instauradas após o rompimento da Barragem B1 (Senado, Câmara dos Deputados, Assembleia Legislativa de Minas Gerais e Belo Horizonte), de que não há servidores públicos o suficiente para atuar na fiscalização da segurança destas estruturas. De fato, de acordo com o Relatório de Segurança de Barragens divulgado pela ANA no final do ano passado, há 492 barragens de contenção de rejeitos da mineração no Brasil, sendo que o quantitativo de agentes da Agência Nacional de Mineração (ANM) capacitados para fiscalizar estes barramentos não chega a 10% desse número.
As soluções apresentadas pelo Legislativo, no entanto, são inusitadas, e buscam de algum modo resolver o problema tendo como pressuposto a exclusividade do exercício da fiscalização por servidores públicos: a CPI do Senado, por exemplo, propôs o PL nº 3913/2019, instituindo "sistema de credenciamento e contratação", no âmbito da ANM, de profissionais e empresas especializadas para "apoiar suas atividades de fiscalização". Por outro lado, o relatório final da CPI da Câmara considerou "imprescindível a realização de concurso público"; entretanto, ao mesmo tempo, admitiu "a contratação temporária de empresas especializadas em geotecnia, para dar vazão à sobrecarga atual de trabalho" (como se, num horizonte próximo ou remoto, fôssemos ter fiscais da ANM ociosos).
A seu turno, o relatório final da CPI da ALMG recomendou à ANM "adotar medidas para a imediata recomposição dos quadros de fiscalização" no Estado de Minas Gerais. Também a CPI da Câmara de Vereadores de Belo Horizonte expediu recomendação ao Ministério de Minas e Energia, para "a imediata ampliação do corpo técnico de funcionários da ANM mediante processos seletivos criteriosos".
Duas constatações elementares se impõem (e dela se podem extrair outras várias): (i) fiscalizar as condições das barragens de rejeitos da mineração é imprescindível; e (ii) não há pessoal suficiente para o exercício desta atividade. Essa dificuldade foi percebida por muitos como uma das que estão na raiz do problema. Ocorre que, também na raiz do problema, está a dificuldade de encontrar mão de obra que, além de altamente especializada e capacitada, deve estar disposta a se submeter a todo um plexo de limitações funcionais decorrentes da assunção de um cargo público.
Fazer concurso público é necessário, mas demora, custa caro e não garante que os quadros da Administração Pública serão preenchidos a contento (quantitativa ou qualitativamente). Se a devastação em Brumadinho é um alerta de urgência, abrir novos certames talvez seja a solução que menos condiz com a rapidez com que a Administração Pública precisa suprir sua enorme carência de recursos humanos no campo da fiscalização destas estruturas. É o mesmo que ocorreria caso um médico fosse, a pé, atender um paciente que vive longe e precisa de socorro imediato.
Admitir novos formatos de interação Estado-particular também no exercício da fiscalização, à moda do que vem sendo feito em tantos outros assuntos relacionados ao Direito Administrativo, é mudança de postura necessária a que se viabilize a delegação do exercício do poder de polícia administrativa.
O modelo atual (estabelecido pela Lei nº 12.334/2010 e pela Portaria DNPM nº 70.389/2017) atribui a avaliação técnica da estrutura e a expedição de Declaração de Condição de Estabilidade (DCE) a equipe externa contratada pelo empreendedor para esta finalidade (art. 10 da Portaria) - o que, como ocorreu no caso de Brumadinho[5], dá (e continuará a dar, enquanto viger) ensejo a interferências indevidas na atividade de fiscalização. O resultado disso é por todos nós conhecido.
Considerada a manifesta deficiência no quadro de pessoal do ente regulador, e ponderado o conjunto de dificuldades impostas pela abertura de certame para o preenchimento de cargos na Administração (orçamento, tempo, efetividade, e sobretudo interesse de pessoas altamente qualificadas e capacitadas ao exercício de atividade técnica de enorme complexidade), é hora de admitir que a própria União possa ser a contratante direta de auditoria apta a fiscalizar in loco as barragens e prestar as informações necessárias ao registro informatizado das condições de segurança (art. 13 da Lei) - o que, quando menos, seria capaz de mitigar os riscos de conflito de interesses na fiscalização.
Além do mais, tal qual no serviço público, o regime de direito público seria preservado, haja vista a natureza da atividade. A titularidade permaneceria com o Poder Público; apenas a sua delegação é que seria cometida à empresa auditora, sem que houvesse necessariamente o uso da prerrogativa de autoexecutoriedade.
Para que não tenhamos um novo 25 de janeiro de 2019, a mudança no marco regulatório do setor, além de imprescindível, deve ser rápida e efetiva. Nesse contexto, a delegação do exercício do poder de polícia - rompendo-se o vínculo contratual entre empreendedor e auditora - é alternativa que se apresenta como o remédio mais eficaz à cura desta que é mais uma dentre tantas enfermidades de que padece o nosso atual modelo de fiscalização da segurança de barragens da mineração.
Ocorre que a solução, de novo, pode chegar tarde demais. Será que vale continuar esperando?
[1] https://g1.globo.com/mg/minas-gerais/noticia/2019/01/30/lama-da-vale-chega-a-98-km-de-onde-barragem-de-brumadinho-se-rompeu-aponta-servico-geologico.ghtml
[2] https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2019/02/lama-da-vale-pode-ter-destruido-sitios-arqueologicos-em-brumadinho.shtml
[3] https://www.bbc.com/portuguese/brasil-47012091
[4] https://g1.globo.com/mg/minas-gerais/noticia/2019/01/25/ha-3-anos-rompimento-de-barragem-de-mariana-causou-maior-desastre-ambiental-do-pais-e-matou-19-pessoas.ghtml
[5] https://brasil.elpais.com/brasil/2019/02/21/politica/1550770949_599589.html
*Flávio Henrique Unes Pereira, Doutor e Mestre em Direito Administrativo (UFMG). Professor e coordenador do mestrado profissional da EDB/SP. Professor e coordenador da pós-graduação em Direito Administrativo do IDP. Presidente da Comissão Especial de Proteção de Dados da OAB Federal. Sócio do Silveira e Unes Advogados
*Rafael da Silva Alvim, especialista em Direito Administrativo pelo Instituto de Direito Público (IDP). Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). Sócio de Dutra e Associados
