Na última terça-feira (13), o relator do PL nº 2.337/2021, que modifica a tributação sobre a renda de pessoas físicas, jurídicas e investimentos, apresentou aos líderes partidários, em reunião oficial da presidência da Câmara dos Deputados, o parecer preliminar da referida proposta. A versão ofertada pelo parlamentar modifica o texto base encaminhado pelo Governo Federal, embora mantida a retomada da tributação dos dividendos na fonte, à alíquota de 20% (vinte por cento).
A proposta de tributação sobre dividendos é usualmente justificada a partir da comparação entre o número de países que isentam ou não tais valores. Uma reflexão acurada acerca do tema, porém, não prescinde de exame do contexto histórico que justificou a opção legislativa de não tributá-los no sistema brasileiro, da compreensão acerca da carga tributária incidente sobre os rendimentos das pessoas jurídicas nos países em que o imposto de renda incide sobre dividendos e dos efeitos econômicos dessa tributação.
Segundo estudo realizado pela Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados[1], a sistemática de cobrança do imposto de renda sobre lucros e dividendos no Brasil pode ser dividida em três períodos: "(a) o período em que havia incidência tributária sobre a distribuição de lucros e dividendos e o imposto de renda da pessoa física (IRPF) era cobrado por meio de cédulas (de 1923 a 1988); (b) um período de transição, em que a legislação sobre o tema mostrou-se errática (de 1989 a 1995); c) e o período atual, em que se estabeleceu a completa desoneração fiscal da distribuição de lucros e dividendos (de 1996 em diante)".
A partir do histórico de tributação dos dividendos - a qual, conforme salientado em estudo da Receita Federal realizado pelo Auditor Fiscal Cristóvão Barcelos da Nóbrega[2], já havia previsão inclusive antes de o imposto de renda ser oficialmente instituído no Brasil em 1922 -, merece especial atenção o momento de transição para o atual sistema de isenção, a fim de se examinar se os motivos almejados pelo legislador induzem a parâmetros para aferição de uma possível quebra da neutralidade tributária na reforma que ora se pretende aprovar.
A respeito do aludido movimento de transição, destaca-se, inicialmente, que, conforme delineado no referido estudo, em 1988 - último ano do período cedular -, a alíquota de imposto de renda retido na fonte em relação aos lucros e dividendos distribuídos por companhias abertas era de 23%, e quanto aos distribuídos pelas demais pessoas jurídicas, ressalvadas as sociedades civis de profissão legalmente regulamentada, era de 25%, sem prejuízo da cobrança do imposto de renda da pessoa jurídica à alíquota de 35% e do adicional de 10%. Havia, naquele momento, exacerbada oneração de pessoas jurídicas, na medida em que a incidência composta do IRPJ e do IRRF poderia chegar a 70% do lucro distribuído.
O cenário internacional, porém, caminhava em sentido oposto. Nos Estados Unidos da América, o Tax Reform Act (Public Law 99-514) reduziu a maior alíquota da tabela do imposto de renda de pessoas físicas de 50% para 28%; e a alíquota do imposto de renda das pessoas jurídicas foi reduzida de 50% para 35%. Mesmo sob o paradigma da equidade, a carga tributária do sistema brasileiro já prejudicava sobremaneira o sustento das empresas e a atração ao investimento, o que carecia de mudança diante do novo paradigma internacional.
Foi sob essa perspectiva que se erigiu o sistema consolidado na Lei nº 7.713, de 22 de dezembro de 1988, que previu, dentre outras alterações, a criação do Imposto sobre o Lucro Líquido (ILL), incidente sobre 8% do lucro líquido comercial ajustado por algumas adições, exclusões e compensações de prejuízos. Quando distribuído, o lucro ou dividendo não estaria, naquela sistemática, sujeito a tributação.
A exposição de motivos do referido diploma explicitou que tinha "por objetivo promover uma forma de integração da tributação da pessoa jurídica com a pessoa física" e salientou o excesso da carga fiscal sobre o acionista que recebe dividendos, bem como as distorções por ela causadas: "uma delas é a preferência das empresas pelo uso de capitais de terceiros, via empréstimos, dado que os juros são reduzidos na apuração o negativo é o que leva as empresas, principalmente as de capital fechado, a evitarem a distribuição formal de lucros, fazendo-o, contudo, por outros meios não convencionais, com prejuízos para o Erário em termos de imposto. Finalmente, a tributação do lucro disponível da empresa, independentemente da sua distribuição, possibilita decisões de gestão onde o imposto se torna fator neutro, dando liberdade à empresa para que incorpore ou distribua os lucros a critério exclusivamente administrativo. "
Em 1991, antes mesmo de o Supremo Tribunal Federal declarar inconstitucional a cobrança de ILL em relação aos acionistas de sociedades anônimas (RE nº 172.058, julgado em 30.06.1995), evoluiu a legislação no sentido de manter tal tributação, a partir de 1993, apenas em relação aos residentes no exterior (art. 77 da Lei nº 8.383, de 30 de dezembro de 1991). A Lei nº 8.541, de 23 de dezembro de 1992, por sua vez, passou a prever que apenas os rendimentos pagos a sócios ou ao titular de empresa individual que ultrapassassem o valor do lucro presumido, deduzido do IRPJ, seriam tributados na fonte e na declaração anual dos referidos beneficiários (art. 20).
Por outro lado, a Lei nº 8.849, de 28 de janeiro de 1994, tornou a tributar os dividendos na fonte, à alíquota de 15% (art. 2º), o que, consoante a Lei nº 9.064, de 20 de junho de 1995, somente se aplicou às pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real. Tal disposição mais retrata a turbulência econômica do período, que conduziu a uma legislação tributária reputada de forma escorreita pelo aludido estudo como errática, pois marcada por pressões inflacionárias, pela imposição de pacotes econômicos e pelos imensos contenciosos tributários.
De todo modo, desse contexto já se evidencia, a uma, que a alíquota então vigente era inferior àquela que ora se propõe no PL nº 2.337/2021; a duas, que, mesmo no referido contexto, não se buscou onerar empresas no regime do lucro presumido; e, a três, que já se vivenciava uma mudança de paradigmas, ao se seguir admitindo, no regime do lucro presumido, a tributação sobre os dividendos tão somente quando os rendimentos efetivamente pagos a sócios ou ao titular de empresa individual ultrapassasse o valor do lucro presumido deduzido do imposto sobre a renda correspondente.
Enfim, adveio a Lei nº 9.249, de 26 de dezembro de 1995, que estabeleceu a isenção na distribuição de lucros e dividendos, hodiernamente vigente. Da exposição de motivos do referido diploma legal, igualmente, verifica-se que o objetivo da isenção foi estabelecer "a completa integração entre a pessoa física e a pessoa jurídica, tributando-se esses rendimentos exclusivamente na empresa e isentando-se quando do recebimento pelos beneficiários", em procedimento que, "além de simplificar os controles e inibir a evasão, (...) estimula, em razão da equiparação de tratamento e das alíquotas aplicáveis, o investimento nas atividades produtivas".
Observa-se que o parâmetro utilizado pelo legislador para estabelecer a isenção de imposto de renda sobre dividendos foi a carga tributária incidente sobre a pessoa jurídica como um todo, definindo de forma objetiva o padrão de neutralidade esperado para ulteriores propostas que alterassem a sistemática de tributação. Tal percepção considera o impacto de eventual tributação adicional sobre dividendos sobre a pessoa jurídica, considerando não apenas a alíquota de IRPJ e CSLL, com alíquota efetiva total de aproximadamente 34%, mas também os demais tributos que oneram os setores produtivos do país. Essa percepção decorreu precisamente do descompasso do sistema tributário brasileiro em relação ao cenário internacional, o que decerto desfavorecia a nação no que toca à competição pela atração de investimentos.
Nesse particular aspecto, é oportuno mencionar que, desde a década de 1970, tem-se discutido no âmbito das ciências econômicas os potenciais efeitos prejudiciais da tributação sobre dividendos em relação aos investimentos. A corrente tradicional sustenta que a tributação dos dividendos distorce a decisão dos agentes, na medida em que reduz o capital social disponível para a empresa e desencoraja o investimento (por todos, Feldstein, 1970[3] e Poterba e Summers, 1985[4]). Em contraponto, surgiu, ainda que sob ceticismo de parte da comunidade científica, uma nova corrente, segundo a qual a tributação de dividendos não influenciaria o custo marginal de capital e consequentemente não teria impacto nas decisões de investidores, na medida em que o tributo já estaria capitalizado no valor de mercado dos ativos corporativos, de modo que eventual redução resultaria em ganhos inesperados para os acionistas (por todos, Auerbach, 1979[5] e Bradford, 1981[6]). De outro lado, outra corrente passou a sustentar, com base na "teoria da agência", que a elevação da tributação sobre dividendos tende a ocasionar decisões internas ineficientes no que concerne à alocação de capital pelos gestores, por imobilizar o capital da empresa, o que implica a intensificação da divergência de interesses entre os administradores e os acionistas (nesse sentido, Kanniainen, 1999[7]; Gordon e Dietz 2006[8]; Chetty e Saez, 2010[9]).
No plano empírico, recentes pesquisas corroboram a corrente tradicional, sustentando que a tributação de dividendos impacta negativamente a atração de investimentos e o crescimento econômico. A esse respeito, estudo de Margareta Dackehag e Åsa Hansson[10], examinando dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e do Government Finance Statistics Yearbook, do Fundo Monetário Internacional (FMI) referentes a 18 países europeus (Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Holanda, Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal, Suécia, Suíça e Reino Unido) de 1990 a 2008, concluiu que aumentos na tributação de dividendos surtem efeitos prejudiciais ao crescimento econômico e sugeriu que ajustes em sentido contrário tendem a estimulá-lo.
A medida, conforme sublinhado no mesmo estudo, corrobora resultados obtidos por Lee e Gordon[11] em estudo que estimou o impacto da tributação da renda de pessoas físicas e jurídicas e do imposto sobre valor agregado no crescimento do PIB per capita de 70 países durante o período de 1970 a 1997, os quais demonstraram substancial correlação negativa entre as alíquotas de imposto de renda sobre pessoas jurídicas e o crescimento econômico, especialmente em países em desenvolvimento. Tais evidências inclusive incentivaram a redução da tributação sobre pessoas jurídicas em países OCDE, a qual, em 1990, apresentava média de 41% e, em 2014, já havia sido reduzida para 25,3%.
O PL nº 2.337/2021, todavia, além de caminhar em desarmonia com o conjunto de evidências científicas supracitadas, que recomendariam a manutenção da isenção da tributação sobre dividendos, encontra-se em descompasso com os parâmetros mínimos de neutralidade esperados após a evolução histórica do instituto no Direito brasileiro. Com efeito, sobreleva destacar, nesse aspecto, apesar da redução da carga tributária incidente sobre as pessoas jurídicas a fim de justificar a incidência do imposto de renda sobre os dividendos em alíquota de 20%, a proposta representa um desequilíbrio na "integração da tributação da pessoa jurídica com a pessoa física" outrora erigida.
Em verdade, segundo projeção do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação[12], as inovações trazidas podem ocasionar, em 2022, um aumento de 71,5% (de R$ 87,4 mil para R$ 149,9 mil sobre cada R$ 1 milhão faturados) na carga tributária sobre empresas no regime do lucro real, de 134,84% (de R$ 24,8 mil para R$ 58,2 mil sobre cada R$ 1 milhão faturados) sobre empresas da indústria e comércio no regime do lucro presumido, e de 51,6% (de R$ 102,8 mil para R$ 155,8 mil para cada R$ 1 milhão faturado) sobre prestadores de serviço no regime do lucro presumido.
Particularmente em relação ao setor terciário, que representa 73% do PIB brasileiro[13], a oneração não se dá somente na sistemática da tributação sobre a renda, mas no contexto legiferante que se avista, também com a proposição do Governo Federal do Projeto de Lei nº 3.887/2020, que integra a reforma tributária pelo Executivo, com previsão, em seu art. 7º, de uma alíquota geral de 12% (doze por cento), em substituição aos atuais 0,65% de PIS e 3,0% de COFINS no regime cumulativo.
Evidencia, portanto, a quebra da neutralidade fiscal o fato de a alíquota efetiva média de tributação de pessoas jurídicas em países membros da OCDE ser de aproximadamente 23%[14], ao passo que, mesmo com a projeção da reforma tributária para 2023, o IRPJ e a CSLL alcançariam 29%, mantendo o sistema tributário nacional acima da referida média, ainda que desconsiderado o incremento da tributação sobre os dividendos.
Para a correção de tal distorção, decerto, o cenário ideal haveria de considerar os estudos realizados acerca do tema na atualidade para manter a isenção da tributação sobre dividendos e corrigir a regressividade do sistema tributário brasileiro através de uma reforma geral, construída de modo a considerar o sistema tributário como um todo. A tributação sobre o consumo - bens e serviços, se considerada apenas no âmbito federal - ocupa 13,42% da carga tributária do país[15], já superando a média da OCDE (10,3%[16]) - enquanto, de modo global, a tributação sobre o consumo atinge impressionantes 70% da carga tributária do país.
Ainda que não se trilhe por tal caminho, porém, a instituição de alíquotas progressivas na taxação sobre os dividendos, parametrizadas a partir de fatores formais de investimentos, seja por meio da geração de emprego e renda, de capital produtivo e não especulativo, na correlata proporção de neutralidade da tributação da pessoa jurídica, já atenuaria o risco e as imperfeições no sistema que se pretende construir, notadamente se considerado o novo redesenho da política tributária nacional, afastando a indevida oneração do setor produtivo presente na atual proposta, já extremamente castigado pela crise econômica resultante da pandemia.
*Eduardo Muniz M. Cavalcanti, mestre em Direito Público pela UFPE. Procurador do DF. Advogado, sócio-fundador da Bento Muniz Advocacia
[1] SILVA, Jules Michelet Pereira Queiroz e (Coord.). CARVALHO, Cristiano Viveiros, et al. Tributação de lucros e dividendos no Brasil: uma perspectiva comparada. Brasília, Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, 2015.
[2] NÓBREGA, Cristóvão Barcelos da. História do Imposto de Renda no Brasil: Um enfoque da pessoa física (1922-2013). Brasília: Receita Federal, p. 121.
[3] FELDSTEIN, Martin S. Corporate taxation and dividend behavior. Review of Economic Studies, 37, 57-72, 1970.
[4] POTERBA, J. M., & SUMMERS, L. H. (1985). The economic effect of dividend taxation. In E. I. Altman, M. G. Subrahmanyam (Eds.), Recent advances in corporate finance. Homewood, IL: Irwin Professional Publishing.
[5] AUERBACH, A. J. (1979). Share valuation and corporate equity policy. Journal of Public Economics, 11, 291-305.
[6] BRADFORD, D. F. (1981). The incidence and allocation effects of a tax on corporate distributions. Journal of Public Economics, 15, 1-22.
[7] KANNIAINEN, V. (1999). Failures in corporate governance: can the corporation tax improve
efficiency? FinanzArchiv, 56, 310-334.
[8] RICHARDSON, S. (2006). Over-investment of free cash flow. Revenue Accounting Studies, 11, 159-189.
[9] CHETTY, R., & SAEZ, E. (2010). Dividend and corporate taxation in an agency model of the firm. American Economic Journal: Economic Policy, 2, 1-31.
[10] DACKEHAG, Margareta, HANSSON; Åsa. Taxation of dividend income and economic growth: The case of Europe. IFN Working Paper, No. 1081. Estocolmo, 2015. Disponível em: .
[11] LEE, Y. and R. GORDON. 2005. Tax structure and economic growth. Journal of Public Economics 89(5-6), 1027-1043.
[12] Agência O Globo. "Reforma proposta pelo governo pode elevar tributação de empresas em até 135%.
[13] Ministério da Economia. A importância do setor terciário para a economia. Disponível em:
[14] OCDE. Statutory Corporate Income Tax Rates. Disponível em: .
[15] Ministério da Economia. Estimativa da Carga Tributária Bruta do Governo Geral: 2020. Disponível em:
[16] OCDE. Consumption Tax Trends 2020 : VAT/GST and Excise Rates, Trends and Policy Issues. Disponível em:
