SP e saneamento básico em regiões metropolitanas

SP e saneamento básico em regiões metropolitanas

Ivan Carneiro Castanheiro*

01 de julho de 2021 | 05h00

Ivan Carneiro Castanheiro. FOTO: MPD/DIVULGAÇÃO

O denominado “Novo Marco Legal do Saneamento Básico” surgiu da necessidade de se superar o atraso na almejada e indispensável universalização, nos componentes abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos. A Lei 14.026/20, que alterou substancialmente a Lei 14.445/07, incentiva a regionalização na prestação desses serviços essenciais, como forma de obter ganho de escala, bem como facilita sua concessão ao setor privado visando obter maior aporte de recursos financeiros para tais finalidades.

Para implementar um ou mais dos quatro componentes do saneamento supracitados, de forma estruturada e regionalizada, além das unidades regional de saneamento básico, blocos de referência e dos consórcios públicos de saneamento, foi prevista sua prestação por região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião (art. 3º, VI, da Lei 11.445/07).

As unidades regionais de saneamento básico (art. 2º, inciso XIV; art. 3º, inciso VI, alínea “b”, da Lei nº 11.445/07) também devem seguir a estrutura de governança prevista no Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/15), conforme determina o art. 8º, § 3º da Lei 11.445/07, quando se situarem em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. Esta forma de governança interfederativas compartilhada entre Estados e Municípios, quer quanto ao planejamento, poder de decisão, quer quanto às responsabilidades, é compulsória, não sendo opção do Município integrá-la ou não (vide Ação Direta de Inconstitucionalidade 1842-RJ – STF).

Para o festejado jurista e ambientalista Paulo Affonso Leme Machado, com base no art. 8º-B, da Lei 11.445, no caso da prestação regionalizada, as responsabilidades administrativa, civil e penal são dos titulares do saneamento, e não da unidade regionalização como pessoa jurídica. Conclui que serão responsáveis os municípios e o Distrito Federal, os quais compartilham as instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. Ressalta que deve ser lembrada a possibilidade de responsabilização penal da pessoa jurídica, conforme art. 225, § 3º, da Constituição Federal, bem aqui bem como art. 3º da Lei 9605/98. [1]

A prestação regionalizada de saneamento básico, seja qual for a sua estrutura jurídica, deve ser compatibilizada com os Planos de Saneamento Básico (art. 11; art. 19, § 8º da Lei 11.445/07), com os Planos de Bacias Hidrográficas (unidades de referência para o planejamento das ações de saneamento – art. 10, X; art. 19, § 3º. Da Lei 11.445); com o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI – arts. 2º, VI e 12 da Lei 13.089/15) e respectivo Planos Diretores Municipais (art. 182 da Constituição Federal; art. 40 da Lei 10.257/00 e art. 10, § 3º da Lei 13.089/15). Tais previsões são reforçadas pelo disposto no art. 2º, VI e no art. 19, § 3º da Lei 11445/07[2].

Tem sido amplamente defendido que a previsão de mera “declaração formal” do(a) Prefeito(a) Municipal para a adesão às respectivas unidades regionais de saneamento, ainda que amparada no art. 3º, VI, “b” da Lei 11.445/07 e no art. 2º, § 1º, II, do Decreto nº 10.588/20, fere o art. 241 da Constituição Federal, exigindo-se autorização por meio de lei municipal e não simples manifestação de vontade da Chefia do Executivo Municipal.

No Estado de  São Paulo, os compartilhamentos de planejamento, decisões e ações nas funções públicas de interesse comum, em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, como são as questões de saneamento básico, devem ser decididas no âmbito de um Conselho, do qual participam Estado e Municípios, também devendo partir a sociedade civil. Tal Conselho tem poderes normativos e deliberativos (art. 154 da Constituição do Estado de São Paulo). As atribuições deste conselho são definidas por lei complementar e somente por lei de igual categoria podem ser modificadas (art. 7º, IV[3]; art. 13, I; art. 17, 2º[4]  da LCE 760/94).

Essas normas de responsabilidades compartilhadas estão conforme o art. 2º, IV e IX; art. 6º, II; art. 7º, I e IV; art. 7º-A; art. 8º, todos do Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/15). De se consignar que a governança nas unidades regionais de saneamento deve ser a prevista no Estatuto da Metrópole (art. 8º, § 3º, da Lei 11/445).  Vale dizer, deve ser compartilhada entre Estados, Municípios e sociedade civil. Vale dizer, os custos, benefícios e responsabilidades desta prestação regionalizada de serviços de saneamento terão necessariamente de ser compartilhadas entre Estado e Municípios, em termos de planejamento, execução, bem como escolha do ente regulador/fiscalizador, nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.

Apesar das disposições supracitadas, o Governo do Estado de São Paulo enviou à Assembleia Legislativa o Projeto de Lei 251/2.021, prevendo estrutura de governança por Unidades Regionais de Saneamento de Água e Esgoto (URAEs), com decisões e obrigações somente para os Municípios. O projeto não considerou as bacias hidrográficas com unidade de gestão de recurso hídricos, nem mesmo os Planos de Saneamento Básico, contrariando as regras de governança interfederativa do Estatuto da Metrópole. Previu adesão dos Municípios a tais unidades regionais por mero ato do do(a) Prefeito(a) Municipal e não por lei municipal, como previsto no art. 241 da Constituição Federal.

Tal Projeto de Lei foi aprovado, por maioria de votos, pela Assembleia Legislativa, tendo tramitado pelo rito do processo legislativo de lei ordinária e não de lei complementar, como era exigido, uma vez que sobrepôs a governança da unidade regional de saneamento (indevidamente sob o encargo apenas dos municípios, exonerando os encargos do Estado) à governança das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. Esta, para  ser alterada, deveria ter sido instituída por meio de lei complementar, tal como previsto nos arts. 153 e 154 da Constituição do Estado de São Paulo e na Lei Complementar Estadual 760/94.

Ademais, a Assembleia Legislativa é composta de 94 Deputados Estaduais, sendo que uma Lei Complementar necessita de maioria absoluta para ser aprovado, ou seja, 50% mais um dos membros daquela Casa Legislativa para ser aprovado  (art. 23 da Constituição Estadual), inclusive para disciplinar matérias como saneamento básico (item 13), proteção ambiental (item 14) e  instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (item 17). Assim, não bastava a aprovação pela maioria simples dos membros presentes à votação, sendo necessários 48 votos. O PL 251/2.021 foi provado com 45 a favor, sendo que 21 Deputados Estaduais votaram contrariamente à aprovação. O projeto somente alcançou a aprovação de 47,87% dos deputados, quando eram necessários 50% + 1 dos votos dos membros da Assembleia Legislativa, ou seja, faltaram 3 votos para se atingir o quórum necessário para aprovação de uma lei complementar.

O fato de a Lei Federal 14.026/21 prever que a criação das unidades regionais de saneamento básico ocorrerá por meio de lei ordinária (art. 3º, VI. “b”) não se aplica ao Estado de São Paulo, onde a matéria precisava ser disciplinada por meio de lei complementar, como demonstrado acima.  Assim, não há que se falar em ausência de prejuízo em matéria ter sido aprovado por lei ordinária ao invés de lei complementar, incidindo, sem dúvida, o PL 251/2.021 em insuperável inconstitucionalidade formal do processo legislativo estadual.

Não bastassem os problemas jurídicos supracitados, a proposta aprovada pela maioria simples dos Deputados Estaduais, mesmo após alertados dos problemas acima em audiências públicas e por vários setores governamentais e da sociedade civil, bem como por este signatário, também acaba por dificultar a efetiva implantação dos subsídios cruzados. Como alerta Patrícia Regina Pinheiro Sampaio:

“De outro lado, como visto, a solução traz complexidade do ponto de vista político ao gestor público municipal com população com maior renda per capita ou menor desigualdade, pois pode ser difícil a ele justificar o ingresso em uma prestação regionalizada quando seus munícipes arcarão com parte da conta decorrente da situação adversa de outros municípios parceiros.”[5]

O Projeto de Lei 251/2.021 aguarda sanção. Visando evitar provável judicialização da prestação regionalizada do saneamento, nas vertentes água e esgoto, no Estado de São Paulo, com mais um atraso na cobertura territorial do saneamento básico, seria desejável que houvesse veto jurídico aos respectivos dispositivos legais com os vícios supracitados por parte do Excelentíssimo Governador do Estado.

[1] Direito do Saneamento Básico. Salvador: Editora Juspodivm, 2021, p. 41.

[2] Art. 19.  A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo

  • 3º Os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com os planos das bacias hidrográficas e com planos diretores dos Municípios em que estiverem inseridos, ou com os planos de desenvolvimento urbano integrado das unidades regionais por eles abrangidas. (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)

[3] Artigo 7° – Poderão ser considerados de interesse comum das entidades regionais os seguintes campos funcionais:

IV – saneamento básico;

[4] Art. 17 § 2º – Nas regiões metropolitanas, o Conselho de Desenvolvimento terá, na forma das leis complementares que as instituírem, as atribuições necessárias a gestão da entidade referida neste artigo, além das mencionadas no artigo 13 desta lei complementar.

[5] A reforma do marco legal do saneamento básico e o incentivo à prestação regionalizada dos serviços. In: Maria Luiza Machado Granziera e Carlos Roberto de Oliveira. O novo marco do saneamento básico no Brasil. São Paulo, ed. Foco, 2.021, p. 182.

*Ivan Carneiro Castanheiro, promotor de Justiça – MPSP. Mestre em Direito pela PUC-SP. Membro do MPD – Ministério Publico Democrático. Professor da Escola Superior do Ministério Público (ESMP-SP). Professor de Direito Ambiental na UNIP. Membro do Conselho Consultivo do Projeto “Conexão Água” (MPF). Coordenador do 17º Núcleo da ESMP (Piracicaba). Vice-diretor da ABRAMPA – Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público – Região Sudeste). Autor dos seguintes capítulos de livro: “Direito Urbanístico e Direito à Moradia”. “Regularização fundiária: fundamentos, aspectos práticos e propostas”

Este texto reflete única e exclusivamente a opinião do(a) autor(a) e não representa a visão do Movimento do Ministério Público Democrático (MPD)

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